Grundkurs Öffentliches Recht 1: Grundlagen, Staatsstrukturprinzipien, Staatsorgane und -funktionen

Von Hans-Jürgen Papier, Christoph Krönke und Papier Krönke

Der "Grundkurs Öffentliches Recht" ist auf zwei Bände angelegt. Während sich der zweite Band mit den Grundrechten beschäftigt, werden im vorliegenden ersten Band die Grundlagen des (öffentlichen) Rechts, die Staatsstrukturprinzipien und das Recht der Staatsorganisation behandelt. Den Lesern wird ein erster Zugriff auf das Rechtsgebiet des Staatsrechts verschafft und eine Grundlage für das weitere Studium mitgegeben. Der Einstieg erfolgt über eine grundsätzliche Einführung in das Recht, um den Lesern zunächst das juristische "Handwerkszeug" zu vermitteln. Die Darstellung des eigentlichen Staatsrechts beschränkt sich auf die wesentlichen juristischen Fragen, deren Beherrschung von Studenten ernstlich verlangt werden kann.
Der "Grundkurs Öffentliches Recht" richtet sich zunächst an Studierende der Anfangssemester, die sich in das Staats- und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland einarbeiten möchten. Zugleich kann er aufgrund der Straffung des Stoffes und der Auswahl vor allem prüfungsrelevanter Fragen aber auch Examenskandidaten nahegelegt werden, die ihr vorhandenes Wissen zügig auffrischen möchten.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: C. F. Müller
• Erscheinungsdatum: 22. Sept. 2022
• ISBN: 9783811487246

Buchvorschau

Grundkurs

Öffentliches Recht 1

Grundlagen, Staatsstrukturprinzipien,

Staatsorgane und -funktionen

Hans-Jürgen Papier/Christoph Krönke

4., neu bearbeitete Auflage

www.cfmueller.de

Autoren

Professor em. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier ist entpflichteter Universitätsprofessor an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Bis zu seiner Emeritierung im Jahr 2011 war er dort Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht sowie Öffentliches Sozialrecht. Prof. Papier war von 1998 bis 2010 Richter des Bundesverfassungsgerichts, zunächst dessen Vizepräsident, ab 2002 dann Präsident.

Professor Dr. Christoph Krönke war von 2009 bis 2020 wissenschaftlicher Mitarbeiter und Akademischer Rat a.Z. an den Lehrstühlen von Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier und von Prof. Dr. Martin Burgi am Institut für Politik und Öffentliches Recht der Ludwig-Maximilians-Universität München. Seit 2020 ist er Professor für Öffentliches Recht an der Wirtschaftsuniversität Wien.

Impressum

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ISBN 978-3-8114-8724-6

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Vorwort

Die ersten drei Auflagen unseres „Grundkurses Öffentliches Recht wurden ausweislich der anhaltend positiven Rückmeldungen gerade aus dem Kreise der Studierenden durchweg wohlwollend aufgenommen. Sehr gerne legen wir daher eine nunmehr dritte Aktualisierung des vorliegenden Bandes zu den Staatsgrundlagen und zum Staatsorganisationsrecht vor, die in Anbetracht der seit 2019 ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie der teils erheblichen Rechtsänderungen geboten erscheint. Hervorzuheben sind insbesondere etwa die Entscheidungen des Gerichts zum Verhältnis von nationalem Recht und Unionsrecht (Recht auf Vergessen I und II, PSPP), zum Klimaschutzgesetz sowie zum Recht auf Chancengleichheit der Parteien. Aber auch die zwischenzeitlich erfolgten Rechtsänderungen, zumal im Wahlrecht, bedurften einer sorgfältigen Einarbeitung. Dabei haben wir freilich darauf geachtet, die Ausführungen – ganz im Sinne des Leitsatzes der Studienbücher des Verlages („Jura auf den Punkt gebracht) – weiterhin sehr schlank zu halten, um den Studierenden in den Anfangssemestern, aber auch den Examenskandidaten klare Linien aufzuzeigen. Wer an der einen oder anderen Stelle zur Vertiefung gerne einen Blick in ein ausführlicheres Lehrbuch werfen möchte, dem/der sei das Werk von Christoph Degenhart zum Staatsorganisationsrecht wärmstens empfohlen, das in der Schwerpunkte-Reihe des Verlags C.F. Müller erscheint. Zu danken haben wir insbesondere Elissa Tschachler, LL.M. (WU), die sehr wertvolle Vorarbeiten mit Blick auf die Aktualisierung der Nachweise geleistet hat.

München/Wien, im Juli 2022

Hans-Jürgen Papier

Christoph Krönke

Vorwort zur ersten Auflage

Der auf zwei Teilbände angelegte „Grundkurs Öffentliches Recht" geht auf die vorlesungsbegleitenden Materialien zu der gleichnamigen, auf je zwei Semester verteilten Lehrveranstaltung zurück, die die Autoren an der Ludwig-Maximilians-Universität München seit dem Sommersemester 2010 fortwährend angeboten beziehungsweise unterstützend begleitet haben – der Autor Papier als Veranstalter, der Autor Krönke als sein wissenschaftlicher Mitarbeiter. Der anhaltende rege Zuspruch, den die Materialien von Seiten der Studierenden erfahren haben, hat die Verfasser dazu veranlasst, den „Grundkurs Öffentliches Recht" trotz der bekanntlich bestehenden Fülle des Angebots an verfassungsrechtlichen Lehr- und Studienbüchern zu veröffentlichen. Obwohl dazu eine umfassende Neubearbeitung der Lehrmaterialien erforderlich gewesen ist, wird an deren Konzeption prinzipiell festgehalten.

Zu danken ist daher in erster Linie den Teilnehmern der Grundkurse selbst, die durch ihr Interesse an den behandelten Themen und ihre wertvollen, teils auch kritischen Anmerkungen zu den vorlesungsbegleitenden Materialien wichtige Beiträge zu deren steter Verbesserung und Überarbeitung geleistet haben. Dank gilt vor allem aber Frau Corinna Aschenbrenner, Herrn Roman Kaiser, Frau Veronika Kufner, Herrn Lukas Muffler sowie Frau Sophie Sallaberger, die das fertige Manuskript eingehend und sorgfältig durchgesehen haben.

München, im Juli 2012

Hans-Jürgen Papier

Christoph Krönke

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Vorwort zur ersten Auflage

Abkürzungsverzeichnis

Zur Arbeit mit dem „Grundkurs Öffentliches Recht"

1. Teil Grundlagen und Grundbegriffe

§ 1 Recht und Rechtsquellen

A. Der Begriff des Rechts in der Rechtswissenschaft 6 – 9

B. Externe Charakterisierung des Rechts und Abgrenzung zu anderen Normensystemen 10 – 13

I. Charakteristika des Rechts 11

II. Abgrenzung zu anderen Normensystemen 12, 13

C. Rechtsquellen 14 – 39

I. Die geschriebenen Rechtsquellen des deutschen Rechts 16 – 23

1. Die Verfassung (im formellen Sinne) 17, 18

2. Formelle Gesetze 19, 20

3. Rechtsverordnungen 21

4. Satzungen 22, 23

II. Gewohnheitsrecht im deutschen Recht 24 – 26

III. Weitere Rechtsquellen 27 – 39

1. „Richterrecht" als eigenständige Rechtsquelle? 28 – 31

2. „Naturrecht" als Quelle überpositiven Rechts? 32 – 34

3. Völkerrecht und Europarecht 35 – 39

a) Völkerrecht 36 – 38

b) Europarecht 39

D. Normkonflikte und ihre Auflösung 40 – 53

I. Zwei Formen von Normkonflikten: Unvereinbarkeit und Kollision 40 – 43

II. Die Auflösung von Unvereinbarkeiten 44 – 48

III. Die Auflösung von Normkollisionen 49 – 53

E. Die Rechtsnorm als elementares Bauteil der Rechtsordnung 54 – 67

I. Begriff der Rechtsnorm 55

II. Aufbau der Rechtsnorm 56

III. Anwendung einer Rechtsnorm und Auslegung des Normtextes 57 – 67

1. Die Anwendung einer Rechtsnorm im Gutachtenstil 57, 58

2. Die Auslegung des Normtextes 59 – 67

a) Auslegung nach der klassischen juristischen Methodenlehre 59 – 64

b) Verfassungsauslegung und verfassungskonforme Auslegung 65 – 67

§ 2 Staatsrecht und Verfassungsrecht

A. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland 68 – 86

I. Staatsrecht und Staatsrechtswissenschaft 69 – 71

II. Der Staat in der deutschen Staatsrechtswissenschaft 72 – 78

1. Der klassische „dreielementare Staatsbegriff" von Georg Jellinek 72 – 74

2. Die Konstruktion des Staates als juristische Person(en) 75, 76

3. Der Verfassungsstaat 77

4. Verdrängung des Staates durch die Verfassung? 78

III. Die systematische Verortung des Staatsrechts in der deutschen Rechtsordnung 79 – 86

1. Die Unterscheidung von öffentlichem Recht und Privatrecht 80 – 82

2. Die Einordnung des Staatsrechts innerhalb des öffentlichen Rechts 83 – 86

a) Die Abgrenzung von Staatsrecht und Verwaltungsrecht 84, 85

b) Die Abgrenzung von Staatsrecht und Verfassungsrecht 86

B. Das Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland 87 – 101

I. Das Grundgesetz als „rechtliche Grundordnung" der Bundesrepublik Deutschland: Ein Überblick über die wesentlichen Regelungen 88 – 93

II. Verfassungsgebung und Verfassungsänderung 94 – 100

1. Verfassungsgebung und -aufhebung durch die verfassungsgebende Gewalt 95, 96

2. Verfassungsänderung durch die verfasste Gewalt 97 – 100

III. Vorrang des Grundgesetzes 101

2. Teil Staatsstrukturprinzipien

§ 3 Grundsätzliches zu den Staatsstrukturprinzipien

A. Begriff und Funktionen der Staatsstrukturprinzipien 102 – 104

B. Abgrenzung der Staatsstrukturprinzipien von Staatszielbestimmungen 105 – 107

§ 4 Demokratie

A. Ausgangspunkt: Der Grundsatz der Volkssouveränität, Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG 111 – 114

B. Die Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 115

C. Die Notwendigkeit „demokratischer Legitimation" aller Staatsgewalt 116 – 133

I. Faktoren demokratischer Legitimation 118 – 124

1. Abstrakte Legitimation: Die institutionelle und funktionelle demokratische Legitimation 119

2. Konkrete Legitimation: Die organisatorisch-personelle und die sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation 120 – 124

a) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation 121

b) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation 122 – 124

II. Anwendungsbereiche des Legitimationsmodells und Problemfälle 125 – 133

1. Unmittelbare Staatsverwaltung 126, 127

2. Mittelbare Staatsverwaltung 128 – 133

a) Kommunale Selbstverwaltung 129 – 131

b) Funktionale Selbstverwaltung 132, 133

D. Die parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes 134 – 144

I. Die zentrale Stellung des Bundestages im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes 135

II. Parlamentsvorbehalte und Wesentlichkeitslehre 136 – 141

1. Der Wesentlichkeitsgrundsatz als verfassungsrechtliche Grenze der Grundrechtsbeschränkung 137

2. Das Bestimmtheitserfordernis nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG 138

3. Der Parlamentsvorbehalt für Auslandseinsätze bewaffneter Streitkräfte 139, 140

4. Kein totaler Parlamentsvorbehalt einseitig zu Lasten anderer Verfassungsorgane 141

III. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Übertragung von Hoheitsrechten und deren Ausübung 142

IV. Erscheinungsformen von „Entparlamentarisierung" 143, 144

E. Die Ausübung der Staatsgewalt in Wahlen 145 – 183

I. Die Wahlrechtsgrundsätze, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG 146 – 158

1. Gleichheit der Wahl 147 – 150

2. Allgemeinheit der Wahl 151 – 153

3. Freiheit der Wahl 154, 155

4. Unmittelbarkeit der Wahl 156

5. Geheimheit der Wahl 157

6. Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl 158

II. Wahlsysteme 159 – 176

1. Die verschiedenen Wahlsysteme 160 – 162

2. Grundzüge des Wahlsystems auf Bundesebene 163 – 167

3. Verfassungsrechtliche Fragen des Wahlsystems aus Bundesebene 168 – 176

a) Mehrheitswahl, Verhältniswahl oder kombiniertes System? 169 – 171

b) 5 %-Klausel (§ 6 Abs. 3 S. 1 1. Hs. BWahlG) 172

c) Grundmandatsklausel (§ 6 Abs. 3 S. 1 2. Hs. BWahlG) 173

d) Überhangmandate (§ 6 Abs. 5 S. 4 BWahlG) 174 – 176

III. Rechtsschutz in Wahlangelegenheiten 177 – 182

1. Rechtsbehelfe gegen „Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen" (§ 49 BWahlG) 178 – 181

a) Rechtsbehelfe vor und während des Wahlverfahrens 179, 180

b) Das Wahlprüfverfahren nach der Wahl, Art. 41 GG, § 48 BVerfGG 181

2. Allgemeine Rechtsbehelfe gegen die Vorschriften des Wahlrechts 182

IV. Periodizität der Wahlen 183

F. Die Ausübung der Staatsgewalt in Abstimmungen – Elemente direkter Demokratie 184 – 189

I. Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene 186 – 188

II. Direktdemokratische Elemente auf Landesebene 189

G. Politische Parteien 190 – 216

I. Funktionen, Begriff und normative Grundlagen der politischen Parteien 190 – 193

II. Der rechtliche Doppelstatus der Parteien 194, 195

III. Verfassungsmäßige Rechte der Parteien und ihre prozessuale Durchsetzung 196 – 207

1. Verfassungsmäßige Rechte der Parteien 196 – 206

a) Parteispezifische Rechte aus Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG 197 – 205

aa) Parteispezifische Freiheitsrechte 197 – 200

bb) Parteispezifisches Recht auf Chancengleichheit 201 – 205

b) Grundrechtliche Positionen 206

2. Prozessuale Durchsetzung der verfassungsmäßigen Rechte der Parteien 207

IV. Die Behandlung verfassungswidriger und -feindlicher Parteien, Art. 21 Abs. 2 bis 4 GG 208 – 212

1. Verbot verfassungswidriger Parteien, Art. 21 Abs. 2 GG 208 – 210

2. Ausschluss verfassungsfeindlicher Parteien von der Parteienfinanzierung, Art. 21 Abs. 3 GG 211

3. Parteienprivileg 212

V. Das Gebot demokratischer Binnenstruktur, Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG 213

VI. Grundzüge der Parteienfinanzierung 214 – 216

1. Bedeutung und Arten der Parteienfinanzierung 214, 215

2. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Parteienfinanzierung 216

§ 5 Rechtsstaat

A. Begriff und Bedeutung des Rechtsstaatsprinzips 217, 218

B. Grundrechte 219

C. Die Gewaltenteilung des Grundgesetzes 220 – 226

I. Die klassische horizontal-funktionale Dreiteilung in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 221

II. Erweiterungen und Verschränkungen 222 – 226

1. Vertikale Erweiterungen der Gewaltenteilung im Bundesstaat 222

2. Gewaltenverschränkungen 223 – 226

D. Die Bindung staatlicher Organe an das Recht 227

E. Der Vorbehalt des Gesetzes 228 – 230

F. Rechtssicherheit 231 – 241

I. Bestimmtheitsgebot 232 – 235

II. Beständigkeit der Rechtsnormen 236 – 240

1. Das spezielle strafrechtliche Rückwirkungsverbot, Art. 103 Abs. 2 GG 237

2. Das allgemeine rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot 238 – 240

III. Bestandskraft von Verwaltungsakten und Rechtskraft von Gerichtsentscheidungen 241

G. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 242, 243

H. Rechtsschutz 244, 245

§ 6 Bundesstaat

A. Begriff und Bedeutung des Bundesstaatsprinzips 246, 247

B. Staatlichkeit von Bund und Ländern 248, 249

C. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern 250 – 253

D. Das Verhältnis von Bundes- und Landesrecht 254, 255

E. Das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens 256 – 259

I. Kompetenzausübungsschranke 257, 258

II. Prozedurale Anforderungen 259

§ 7 Sozialstaat und Republik

A. Das Sozialstaatsprinzip 260 – 264

B. Das Prinzip der Republik 265

3. Teil Staatsorgane und Staatsfunktionen

§ 8 Gesetzgebung und Gesetzgebungsorgane

A. Gesetzgebung durch Bundestag und Bundesrat: Die Prüfung eines formellen Gesetzes 266 – 329

I. Gesetzgebungskompetenzen, Art. 70 ff. GG 268 – 282

1. Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeiten, Art. 71, 73 GG 273

2. Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten, Art. 72, 74 GG 274 – 281

a) Konstellation 1: Erforderlichkeitsklausel gilt nicht – „Kernkompetenzbereich" 276

b) Konstellation 2: Erforderlichkeitsklausel gilt, Abweichungsrecht besteht nicht – „Erforderlichkeitskompetenzbereich" 277

c) Konstellation 3: Erforderlichkeitsklausel gilt nicht, Abweichungsrecht besteht – „Abweichungskompetenzbereich" 278, 279

d) Handhabung des Art. 72 GG in der rechtsgutachtlichen Fallbearbeitung 280, 281

3. Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes 282

II. Gesetzgebungsverfahren, Art. 76 ff. GG 283 – 318

1. Gesetzesinitiative, Art. 76 GG 285 – 295

a) Einbringung der Initiative durch einen Initiativberechtigten, Art. 76 Abs. 1 GG 286 – 290

aa) Regierungsvorlagen 287

bb) Vorlagen des Bundesrates 288

cc) Vorlagen „aus der Mitte des Bundestages" 289, 290

b) Weitere Behandlung der Initiative, Art. 76 Abs. 2 und 3 GG 291 – 295

aa) Gesetzesvorlagen der Bundesregierung, Art. 76 Abs. 2 GG 291, 292

bb) Gesetzesvorlagen des Bundesrates, Art. 76 Abs. 3 GG 293

cc) Gesetzesvorlagen der Regierungsfraktion 294, 295

2. Hauptverfahren, Art. 77 GG 296 – 318

a) Beratung und Beschlussfassung im Bundestag, Art. 77 Abs. 1 GG 297 – 306

aa) Beratung 297 – 301

(1) Die Verfahrensregeln in den §§ 78 bis 85 GOBT 298 – 300

(2) Rechtsfolgen bei Verfahrensfehlern, insbesondere bei der Behandlung einer Vorlage in einer Lesung 301

bb) Beschlussfassung durch den Bundestag 302 – 306

(1) Beschlussfähigkeit des Bundestages 303 – 305

(2) Beschlussfassung 306

b) Beteiligung des Bundesrates, Art. 77 Abs. 2 bis 4 GG 307 – 318

aa) Abgrenzung zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen 308 – 310

bb) Verfahrensrechtliche Vorgaben bei Einspruchsgesetzen, Art. 77 Abs. 2 bis 4 GG 311 – 315

(1) Zwingende Einberufung des Vermittlungsausschusses 311

(2) Kompetenzen des Vermittlungsausschusses 312

(3) Erneute Beschlussfassung des Bundestages bei Änderungsvorschlägen 313

(4) Einspruch des Bundesrates 314

(5) Erneute Rückgabe an den Bundestag 315

cc) Verfahrensrechtliche Vorgaben bei Zustimmungsgesetzen 316, 317

dd) Zustandekommen des Gesetzes, Art. 78 GG 318

III. Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes, Art. 82 GG 319 – 329

1. Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister 320

2. Ausfertigung durch den Bundespräsidenten 321 – 328

a) Prüfungsrecht bezüglich der formellen Verfassungsmäßigkeit 322 – 324

b) Prüfungsrecht bezüglich der materiellen Verfassungsmäßigkeit 325 – 328

3. Verkündung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt 329

B. Der Bundestag 330 – 367

I. Die Geschäftsordnung des Bundestages 331 – 335

II. Untergliederungen und wichtige Organe des Bundestages 336 – 343

1. Untergliederungen des Bundestages 336 – 342

a) Fraktionen 337 – 339

b) Ausschüsse 340 – 342

2. Wichtige Organe des Bundestages 343

III. Verfassungsmäßige Rechte des Abgeordneten 344 – 357

1. Die Freiheit und Gleichheit des Mandats, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG 345 – 348

2. Die parlamentarischen Beteiligungsrechte des Abgeordneten 349 – 354

3. Absicherung der Rechtsstellung durch Indemnität und Immunität sowie durch die Gewährung einer angemessenen Entschädigung 355

4. Prozessuale Durchsetzung der Statusrechte 356, 357

IV. Parlamentarisches Untersuchungsverfahren, Art. 44 GG 358 – 360

V. Das Ende der Wahlperiode und die vorzeitige Auflösung des Bundestages 361 – 367

1. Das Ende der Wahlperiode und der Grundsatz der Diskontinuität 361, 362

2. Die vorzeitige Auflösung des Bundestages 363 – 367

C. Der Bundesrat 368 – 381

I. Funktionen und Befugnisse des Bundesrates 368, 369

II. Zusammensetzung und Organisation des Bundesrates 370 – 372

III. Das Abstimmungsverfahren im Bundesrat und typische verfassungsrechtliche Probleme 373 – 381

1. Das Abstimmungsverfahren im Bundesrat 373

2. Typische verfassungsrechtliche Probleme 374 – 381

a) Die bundesverfassungsrechtliche Zulässigkeit von Weisungen der Landesregierungen 375, 376

b) Die bundesverfassungsrechtliche Zulässigkeit von Vorgaben der Landesparlamente 377 – 379

c) Das Verfahren bei uneinheitlicher Stimmabgabe entgegen Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG 380, 381

D. Gesetzgebung durch die Exekutive: Rechtsverordnungen 382 – 400

I. Grundsätzliches zum Erlass von Rechtsnormen durch die Exekutive 382, 383

II. Die Prüfung der Wirksamkeit von Rechtsverordnungen i.S.v. Art. 80 GG 384 – 400

1. Verfassungsmäßigkeit der formellgesetzlichen Rechtsgrundlage 386 – 393

a) Ermächtigungsadressaten, Art. 80 Abs. 1 S. 1 und 4 GG 387, 388

b) Spezielles Bestimmtheitsgebot, Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG 389 – 392

c) Weitergehende Anforderungen des rechtsstaats- und demokratieprinzipiellen Parlamentsvorbehalts 393

2. Rechtmäßigkeit der Verordnung 394 – 400

a) Formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung 395 – 399

aa) Zuständigkeit des Verordnungsgebers 396, 397

bb) Verfahren der Verordnungsgebung, Art. 80 Abs. 2 und 3 GG 398

cc) Form der Verordnung, Art. 80 Abs. 1 S. 3 und Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG 399

b) Materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung 400

§ 9 Regierung und Verwaltung

A. Die Bundesregierung 401 – 407

I. Funktionen und Befugnisse der Bundesregierung 401 – 403

II. Bildung und Amtsdauer der Bundesregierung 404 – 406

III. Organisation und Verfahren innerhalb der Bundesregierung 407

B. Verwaltung 408 – 441

I. Der Begriff der Verwaltung und ihre Bedeutung im Staatsorganisationsrecht 408 – 410

II. Die Verteilung der Kompetenzen für den Vollzug von Bundesgesetzen zwischen Bund und Ländern und die verschiedenen Vollzugsmodelle 411 – 424

1. Landeseigenverwaltung, Art. 83, 84 GG 412 – 415

2. Bundesauftragsverwaltung, Art. 85 GG 416 – 419

3. Bundeseigenverwaltung, Art. 86 f. GG 420

4. Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen 421, 422

5. Unzulässige Mischverwaltung, zulässige Verwaltungskooperation 423, 424

III. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung, kommunale Selbstverwaltung 425 – 441

1. Die Unterscheidung von unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung 425 – 428

2. Die kommunale Selbstverwaltung als bedeutendste Form der mittelbaren Staatsverwaltung 429 – 441

a) Normative Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG 429 – 433

b) Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG als subjektives Recht der Gemeinden 434 – 440

aa) Schutzbereich 435, 436

bb) Eingriffe 437

cc) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Eingriffen 438 – 440

(1) Beschränkungsmöglichkeiten („Schranken") 438

(2) Verfassungsrechtliche Grenzen der Beschränkungsmöglichkeiten („Schranken-Schranken") 439, 440

c) Rechtsschutz: Die Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG 441

§ 10 Der Bundespräsident

§ 11 Rechtsprechung

A. Wesensmerkmale von Rechtsprechung 444, 445

B. Aufbau der Gerichtsbarkeit 446 – 448

C. Das Bundesverfassungsgericht 449 – 462

I. Stellung und Befugnisse des Bundesverfassungsgerichts 449, 450

II. Zusammensetzung und Organisation 451 – 455

III. Einzelne Verfahrensarten 456 – 462

1. Organstreitverfahren, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG 458

2. Bund-Länder-Streit, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG 459

3. Abstrakte Normenkontrolle, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG 460

4. Konkrete Normenkontrolle, Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG 461

5. Die Verfassungsbeschwerde, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG 462

§ 12 Grundzüge der Finanz- und Haushaltsverfassung

A. Die Ausgabenzuständigkeit, Art. 104a f. GG 465

B. Die verschiedenen Arten von Abgaben 466 – 470

C. Gesetzgebungskompetenzen 471 – 476

I. Die Erhebung von Steuern, Art. 105 GG 471 – 474

II. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben 475, 476

D. Die Verteilung des Steueraufkommens („Ertragshoheit"), Art. 106 f. GG 477, 478

E. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern, Art. 109 ff. GG 479 – 481

4. Teil Grundgesetz und europäische Integration

§ 13 Grundgesetz und europäische Integration

A. Wesen, Ziele und Organe der Europäischen Union 484 – 486

B. Das Recht der Europäischen Union 487, 488

C. Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union und ihre Grenzen 489, 490

D. Das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht 491

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Die im Folgenden aufgeführten Abkürzungen sind (vor allem) im juristischen Schrifttum üb­lich und werden größtenteils auch im Rahmen der beiden Grundkurs-Bände gebraucht:

Zur Arbeit mit dem „Grundkurs Öffentliches Recht"

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Die Heranführung an die Rechtswissenschaft im Allgemeinen und an das öffentliche Recht im Besonderen erfolgt in den ersten Semestern des rechtswissenschaftlichen Studiums zu einem erheblichen Teil über das Staats- und Verfassungsrecht, das in sämtlichen Bundesländern zu den Pflichtfächern in der ersten und zweiten juristischen Staatsprüfung gehört und den Gegenstand der beiden Bände „Grundkurs Öffentliches Recht bildet. Im vorliegenden ersten Band dieses „Grundkurses werden die Grundlagen des (öffentlichen) Rechts, die Staatsstrukturprinzipien und das Recht der Staatsorganisation behandelt, der zweite Band beschäftigt sich mit den Grundrechten.

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Die Auseinandersetzung mit den Staatsgrundlagen und dem Recht der Staatsorganisation ist zu Beginn des Studiums gleichermaßen notwendig – das Staats- und Verfassungsrecht bildet die Grundlage aller Rechtsgebiete, nicht nur des öffentlichen Rechts –, aber auch anspruchsvoll: Beim Staatsorganisationsrecht handelt es sich in weiten Teilen um „politisches" Recht, da es dem politischen Willensbildungsprozess unter den obersten Staatsorganen einen verbindlichen rechtlichen Rahmen verleiht. Dies erweckt bei Studienanfängern oftmals den Eindruck, Vorlesungen und Grundkurs im Staatsrecht seien eine Fortsetzung des Politik- und Sozialkundeunterrichts aus der gymnasialen Oberstufe. Auch das Staatsorganisationsrecht ist indes unmittelbar geltendes und anwendbares Recht, und die Erfassung der spezifisch juristischen Aspekte des Staatslebens fällt gerade in den Anfangssemestern schwer, zumal die Vermittlung grundlegender juristischer Arbeitsmethoden erst im Laufe jener Anfangszeit erfolgen soll und ihre Beherrschung somit nicht vorausgesetzt wird. Darüber hinaus sind viele Rechtsnormen des Staats- und Verfassungsrechts sehr abstrakt gefasst und besonders konkretisierungsbedürftig und für den Anfänger daher nicht in gleichem Maße „griffig wie etwa die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) oder des Strafgesetzbuchs (StGB). Diese Umstände sorgen insgesamt dafür, dass dem Studienanfänger der Einstieg in das öffentliche Recht nicht selten schwerer fällt als die Beschäftigung mit dem Zivilrecht und dem Strafrecht: Während es dort bereits um alltägliche und sehr lebensnahe Rechtsfragen geht – man denke etwa an die Prüfung kaufrechtlicher Gewährleistungsansprüche im Zivilrecht oder die Beurteilung der Strafbarkeit eines Ladendiebes im Strafrecht – befasst man sich in der Lehrveranstaltung Öffentliches Recht noch hochtrabend und abseits des Lebens „normalsterblicher Bürger mit den schwer greifbaren Staatsstrukturprinzipien aus Art. 20 GG („Demokratie, „Rechtsstaat, „Bundesstaat, „Sozialstaat und „Republik"), mit den spezifischen Statusrechten eines Bundestagsabgeordneten oder mit den sehr technisch anmutenden Fragen der Gesetzgebungskompetenzen und des Gesetzgebungsverfahrens.

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Diesen Schwierigkeiten soll im Rahmen dieses Bandes in folgender Weise begegnet werden: In § 1 ist den eigentlichen Staatsgrundlagen und dem Staatsorganisationsrecht eine grundsätzliche Einführung in das Recht vorangestellt. Dabei soll vor allem das grundlegende juristische „Handwerkszeug vermittelt werden, das auch und gerade für die Befassung mit dem Staatsrecht unerlässlich ist. Der „Grundkurs Öffentliches Recht nimmt die Bezeichnung der Reihe („Start ins Rechtsgebiet) sowie den Leitsatz sämtlicher Studienbücher des Verlags („Jura auf den Punkt gebracht) beim Wort. Den Lesern soll ein erster Zugriff auf das Rechtsgebiet des Staatsrechts verschafft und eine Grundlage für das weitere Studium mitgegeben werden. Daher wird eine Überfrachtung mit Details und Rechtsprechungsinhalten, die bei einem solchen ersten Zugriff eher abschreckend wirkt, vermieden. Weiterführende Literatur- und Rechtsprechungshinweise erfolgen mit Bedacht, um eine gezielte Vertiefung zu ermöglichen – letztere Hinweise im Übrigen, wenn möglich, unter Angabe des Namens, der den Entscheidungen auf der von Axel Tschentscher herausgegebenen, überaus hilfreichen Seite www.verfassungsrecht.ch zugewiesen worden ist. Die Darstellungen werden auf die wesentlichen juristischen Fragen beschränkt, wie sie von den Studenten im Rahmen der in den Anfangssemestern zu erbringenden Leistungsnachweise ernstlich verlangt werden können; auf ausschweifende allgemeine Ausführungen soll dagegen möglichst verzichtet werden, um das Augenmerk von Beginn an auf spezifisch juristische Gehalte zu lenken. Insbesondere die historischen und geistesgeschichtlichen Determinanten des geltenden Staats- und Verfassungsrechts werden nicht abstrakt und gesondert dargestellt, sondern erläuternd in den jeweiligen Kontext eingeflochten. Die Prüfungen wichtiger und schwieriger Fallkonstellationen sollen schließlich anhand von Beispielsfällen veranschaulicht werden, bei deren Lösung auf eine klare Strukturierung der Subsumtionsschritte geachtet wird.

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Der „Grundkurs Öffentliches Recht" richtet sich daher zunächst an Studenten der Anfangssemester, die sich mit den beiden Bänden in das Staats- und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland einarbeiten möchten. Zugleich kann er aufgrund der Straffung des Stoffes und der Auswahl vor allem prüfungsrelevanter Fragen aber auch Examenskandidaten nahegelegt werden, die ihr vorhandenes Wissen zügig auffrischen möchten, zumal die Kenntnisse im Verfassungsrecht im Laufe des Studiums nicht erweitert, sondern allenfalls vertieft werden.

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Schließlich sei noch eine vor allem an die Studienanfänger gerichtete Vorbemerkung erlaubt: Die Beschäftigung mit dem Staats- und Verfassungsrecht ist gewiss nicht nur notwendig und anspruchsvoll, sondern kann vor allen Dingen auch spannend sein. Als Grundlage unserer Rechtsordnung stellt das Staats- und Verfassungsrecht das rechtliche Ausgangsmaterial für die Auseinandersetzung mit zahlreichen grundlegenden politischen, gesellschaftlichen, rechtlichen und persönlichen Fragen der Gegenwart. Brisanz und Aktualität sind in diesem Rechtsgebiet daher garantiert.

1. Teil Grundlagen und Grundbegriffe

§ 1 Recht und Rechtsquellen

A. Der Begriff des Rechts in der Rechtswissenschaft

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Was ist Recht? – Bevor man dazu ansetzt, diese Frage zu beantworten, sollte man sich zunächst vergewissern, wer sie stellt und weshalb er sie stellt. Den Rechtsphilosophen etwa, der sich mit dieser Frage eine Aussage über das Verhältnis zwischen Recht und Gerechtigkeit erhofft, wird man nicht mit derselben Definition des Rechts zufrieden stellen können, die man einem Rechtssoziologen geben würde, der mit dieser Frage auf die soziale Wirksamkeit des Phänomens Recht abzielt. Das Recht ist Gegenstand unterschiedlicher wissenschaftlicher Disziplinen, die unterschiedliche Anliegen verfolgen und daher auch unterschiedliche Erwartungen an eine Rechtsdefinition stellen. Blendet man die konkrete Aufgabe einer Definition des Rechts aus oder fragt ganz allgemein und global „Was ist Recht?", sieht man sich mit einer Unzahl verschiedener Aussagen zum Rechtsbegriff konfrontiert, die nicht selten aneinander vorbeigehen; es herrscht dann „Tohuwabohu".[1]

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Dem Juristen wird die Frage nach dem Recht durch das Grundgesetz gestellt. Art. 20 Abs. 3 GG bestimmt, dass die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an „Gesetz und Recht" gebunden sind. Das Grundgesetz verlangt daher, dass der Jurist den Begriff des Rechts definieren kann.[2] Es setzt einen klaren Rechtsbegriff voraus und erlaubt es – allen Definitionsproblemen zum Trotze – nicht, sich auf die verlegene Behauptung zurückzuziehen, dass ja jeder „weiß, was gemeint ist, wenn von Recht die Rede ist";[3] die Beantwortung der Frage nach dem Recht mit einem lapidaren „I know it when I see it"[4] wird der in Art. 20 Abs. 3 GG angeordneten strengen Rechtsbindung nicht gerecht. Dabei ist das Recht als Gegenstand dieser Rechtsbindung und der Rechtswissenschaft im Allgemeinen grundsätzlich sehr viel einfacher einzugrenzen, als es zunächst scheint. Die Rechtswissenschaft sucht in ihrem Kern nicht nach einer Globaldefinition des Rechts, sondern ermittelt allein das „real angewandte Recht eines konkreten Staates".[5] Die Fähigkeit, diese seine begrenzte Aufgabe zu erfüllen, gestand auch Immanuel Kant dem Juristen zu: „Was Rechtens sei (quid sit iuris), d.i. was die Gesetze an einem gewissen Ort und zu einer gewissen Zeit sagen oder gesagt haben, kann [der Rechtsgelehrte] wohl angeben (…)".[6] Das Recht in diesem Sinne ist, so lässt sich hier vorläufig festhalten, die Gesamtheit der in einer bestimmten Rechtsordnung aktuell geltenden Rechtsnormen.[7]

Unter Normen versteht man abstrakt-generell gefasste „Soll-Sätze, also an einen prinzipiell unbegrenzten Kreis von Adressaten gerichtete („generelle) und für eine prinzipiell unbegrenzte Zahl von Situationen gedachte („abstrakte") Verhaltensregeln, die den Normadressaten ein bestimmtes Verhalten ge- oder verbieten. Eine Rechtsnorm bezeichnet in der Rechtswissenschaft speziell eine abstrakt-generelle Regelung, die einer der anerkannten Erkenntnisquellen des objektiven Rechts entspringt.[8]

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Als Recht begreift die Rechtswissenschaft somit, in einem sehr formalen Sinne, die geltende Rechtsordnung insgesamt.[9] Man spricht insoweit auch vom Recht im objektiven Sinne. Mit diesem objektiven Rechtsbegriff lässt sich formal ausdrücken, was in Art. 20 Abs. 3 GG insgesamt als „Gesetz und Recht" bezeichnet ist, und dessen Bindungswirkung die vollziehende und die rechtsprechende Gewalt hiernach unterworfen sind.[10] Der Kreis der die Rechtsordnung konstituierenden geltenden Rechtsnormen wird dabei durch die Rechtsquellenlehre vorgegeben.[11]

Daneben wird der Begriff des Rechts in der Rechtswissenschaft auch in anderen Zusammenhängen gebraucht:

Ein „Gegenbegriff" zum objektiven Recht scheint zunächst der Begriff des subjektiven Rechts zu sein. Darunter versteht man die einem Einzelnen von der Rechtsordnung verliehene „Rechtsmacht".[12] Ein subjektives Recht ist demnach eine individuelle Berechtigung. „Subjektiv ist ein solches Recht insofern, als es dem Einzelnen personal zugeordnet, also „sein Recht ist. Wichtige subjektive Rechte im öffentlichen Recht sind etwa die Grundrechte des Grundgesetzes, Art. 1 bis 19 GG.[13] Relevanz gewinnt die Figur des subjektiven Rechts im öffentlichen Recht vor allem im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG, der dem Einzelnen den Rechtsweg zu den Gerichten nicht bei jeder Verletzung objektiven Rechts eröffnet, sondern nur dann, wenn er darzulegen vermag, „in seinen Rechten" verletzt zu sein. Auch im Privatrecht lassen sich verschiedene Formen subjektiver Rechte unterscheiden, insbesondere etwa absolute, also gegenüber jedermann (erga omnes) wirkende, subjektive Rechte (z.B.: das zivilrechtliche Eigentum, § 903 BGB) und relative, also nur gegenüber einzelnen Personen (inter partes) wirkende, subjektive Rechte (z.B.: Ansprüche, vgl. die Legaldefinition in § 194 Abs. 1 BGB).[14] Die Funktion der subjektiven Rechte sowohl im öffentlichen als auch im Privatrecht besteht vor allem darin, dem Einzelnen einen rechtlich geschützten Bereich persönlicher Freiheit zu sichern.[15] Die Begriffe des objektiven und des subjektiven Rechts sind dabei im Übrigen nicht als Gegensätze zu verstehen. Sie überschneiden sich vielfach, da jede individuelle Rechtsposition, also jedes subjektive Recht, sich aus einer bestimmten Rechtsnorm ergibt, die wiederum Teil der geltenden Rechtsordnung, also des objektiven Rechts, ist.

Neben dem Begriffspaar des objektiven und des subjektiven Rechts unterscheidet man des Weiteren zwischen formellem und materiellem Recht. Das materielle Recht erfasst alle Rechtsnormen, die Regelungen zum Inhalt von subjektiven Rechten und Rechtsverhältnissen treffen. So ist z.B. die Vorschrift des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG eine materiell-rechtliche Norm, da sie den Status und die Rechte des einzelnen Abgeordneten inhaltlich festlegt. Formelles Recht (oder: Verfahrensrecht) sind dagegen nach traditionellem Verständnis Rechtsnormen, die der Verwirklichung und Durchsetzung von anderen (nämlich: materiellen) Rechtsnormen dienen (sog. dienende Funktion des Verfahrensrechts). So gehören z.B. die Vorschriften über das Organstreitverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG) zum formellen Recht, da sie der (verfassungsgerichtlichen) Durchsetzung bestimmter Rechte von Verfassungsorganen oder Teilen von ihnen dienen, etwa auch der Rechte des Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Das Prozessrecht schließlich ist besonderes formelles Recht, das speziell der gerichtlichen – und nicht auch der behördlichen – Durchsetzung (materiellen) Rechts dient.

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Aus der oben genannten formalen Definition des Rechts im objektiven Sinne ergibt sich freilich eine Reihe weiterer, im Folgenden darzulegender Fragen, insbesondere:

B. Externe Charakterisierung des Rechts und Abgrenzung zu anderen Normensystemen

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Die externe Charakterisierung des Rechts und seine Abgrenzung zu anderen Normensystemen wird für den Juristen praktisch kaum relevant. Seine Sicht