Das aktuelle Disziplinarrecht: Leitfaden für den öffentlichen Dienst

Von Frank Ebert

Handbuch für die Praxis
Das Buch ist als Erläuterungs- und Nachschlagewerk für die disziplinarrechtliche Praxis konzipiert. Zum leichteren Verständnis enthält der Leitfaden nur vereinzelt rechtstheoretische Ausführungen und Hinweise auf die einschlägige Rechtsprechung.

Auf aktuellem Stand
Die 5. Auflage des Handbuchs berücksichtigt die seit der Vorauflage eingetretenen Änderungen und hilft die dadurch verursachten Rechtsunsicherheiten zu beseitigen.

Mit Hinweisen zum Beamtenstatusgesetz
An zahlreichen Stellen gibt der Verfasser Hinweise auf das Beamtenstatusgesetz, sodass das Werk auch für die Beamtengruppen der Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften benutzt werden kann, auf die dieses Gesetz Anwendung findet.

Das Verfahren
Das behördliche Disziplinarverfahren bildet den Schwerpunkt des Werks. Es gliedert sich in die Kapitel:

Grundlagen des Disziplinarrechts
Verfahrensgrundsätze
Behördliches Disziplinarverfahren und Rechtsschutz
Gerichtliches Disziplinarverfahren und Rechtsschutz
Disziplinarmaßnahmen
Mit Mustern
Die Verfahrensschritte werden von einer Reihe von Mustern begleitet, die eine schnelle Einarbeitung in die Materie ermöglichen. Diese Muster betreffen von der Einleitung von Ermittlungen über die Beweisaufnahme bis hin zur vorläufigen Dienstenthebung und der Einbehaltung von Bezügen alle wichtigen Punkte eines Disziplinarverfahrens.

Unterstützung für …
… alle, die mit dem Vollzug der Vorschriften des Bundesdisziplinargesetzes befasst sind:

Dienstvorgesetzte und oberste Dienstbehörden
Personalverwaltungen
Personalvertretungen und berufliche Interessenvertretungen
Verwaltungsgerichte
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte
Beamtinnen und Beamte in der Ausbildung, im aktiven Dienst oder im Ruhestand
Ein ausführliches Stichwortverzeichnis erleichtert das rasche Nachschlagen in der Praxis.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Erscheinungsdatum: 7. Aug. 2020
• ISBN: 9783415068322

Buchvorschau

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Auernhammer, Datenschutz-Grundverordnung, Bundesdatenschutzgesetz und Nebengesetze, Kommentar, 6. Aufl., Köln, 2018.

Bauschke/Weber, Bundesdisziplinargesetz, Kommentar, Köln 2003.

Bieler, Die außergewöhnlichen Milderungsgründe bei der Maßnahmezumessung, ZBR 1996, 252.

Bieler/Lukat, Vorermittlung und Untersuchungsverfahren im Disziplinarrecht, 3. Aufl., Berlin, 2000.

dies., Das behördliche Disziplinarverfahren, 4. Aufl., Berlin, 2012.

Bölsing, Handbuch Disziplinar- und Beschwerderecht, Regensburg, 2018.

Claussen/Benneke/Schwandt, Das Disziplinarverfahren, 6. Aufl., Köln, 2010.

Ebert, Der Verwaltungsprozess in der Behördenpraxis – Ein Leitfaden für Praxis und Ausbildung, 3. Aufl., Kronach 2014.

Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern – Kommentar, Loseblatt, Stand: 54. Ergänzungslieferung (April 2020), Heidelberg, 2002.

Herrmann, §§ 153, 153a StPO – Erfolg oder Anfang vom Ende des Beamtenverhältnisses?, AnwBl 2015, 667.

Herrmann/Sandkuhl, Beamtenstrafrecht – Beamtendisziplinarrecht, 2. Aufl., München, 2020.

Herrmann/Soiné, Aufklärung von Dienstvergehen außerhalb des Disziplinarrechts?, NVwZ 2012, 845 ff.

Hoffmann, Die Geltung der Unschuldsvermutung im Disziplinarrecht, Die Polizei 2006, 170.

Hummel/Köhler/Mayer/Baunack, BDG – Bundesdisziplinargesetz und materielles Disziplinarrecht, Frankfurt am Main, 2016.

Keller, Disziplinarrecht für die polizeiliche Praxis, 3. Aufl., Hilden, 2016.

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 21. Aufl., München, 2020.

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 26. Aufl., München, 2020.

Lenders, Disziplinarrecht im öffentlichen Dienst: Wegweiser für die praktische Anwendung, Regensburg, 2019.

Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Loseblatt, 89. Ergänzungslieferung, München, 2020.

Müller-Eising, Paradigmenwechsel im deutschen Disziplinarrecht –

Das neue Bundesdisziplinargesetz, NJW 2001, 3587.

Schütz/Schmiemann, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblatt, 12. Aktualisierung 2019, Bielefeld.

Schwandt, Beamten-Disziplinarrecht – Eine Übersicht des Verfahrens- und des materiellen Rechts, DÖD 2001, 237.

Schwandt, Das neue Bundesdisziplinargesetz, RiA 2001, 157.

Urban, Die Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts, NVwZ 2001, 1335.

ders., Bundesdisziplinargesetz, 2. Aufl., München, 2017.

von der Weiden, Neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Disziplinarrecht (Teile 1 und 2), ThürVBl. 2020, 53 ff., 85 ff.

Wattler, Bericht über die Behörde des Bundesdisziplinaranwalts, ZBR 1989, 321 ff., 353 ff.

Weiß, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, in: Fürst (Hrsg.), Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Bd. II, Loseblatt, 2. Aktualisierung 2020, Berlin.

Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 8. Aufl., Köln, 2017.

Wilhelm, Abschied von der Disziplinarklage, DÖV 2009, 800.

1. Grundlagen des Disziplinarrechts

1.1 Einführung

Das Disziplinarrecht bildet die Summe der Rechtsnormen über Inhalt und Behandlung von Dienstvergehen bestimmter Beschäftigungsgruppen des öffentlichen Dienstes, die zu ihrem Dienstherrn in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. In erster Linie gehören dazu die Beamten, Soldaten und Richter (vgl. unten 1.5.1). Auf Angestellte und Arbeiter erstreckt sich das Disziplinarrecht nicht. Vielmehr unterliegen solche Beschäftigte ausschließlich dem privaten Arbeitsrecht.

Das Disziplinarrecht wird wegen seiner öffentlich-rechtlichen und einseitigen Ausgestaltung als Bestandteil der „hergebrachten Grundsätze desBerufsbeamtentums" (Art. 33 Abs. 5 GG) angesehen.¹

Das Disziplinarrecht ist in das materielle Disziplinarrecht (Pflichtenkreis des Beamten, vgl. unten 1.4.3.2) und in das Disziplinarverfahrensrecht (vgl. unten 1.4.2 und 2. bis 5.) gegliedert.

1.2 Historischer Abriss

Nachdem sich das „Dienststrafrecht" im 19. Jahrhundert zu einem eigenständigen Teil des Beamtenrechts entwickelt hatte², waren bis 1933 verschiedene Bemühungen gescheitert, eine für das ganze Deutsche Reich verbindliche Dienststrafordnung zu erlassen. Im Jahr 1937 erging die Reichsdienststrafordnung³, auf der die erste Bundesdisziplinarordnung⁴ (BDO) fußte.

Reformbestrebungen, die auf eine Verbesserung des Rechtsschutzes und eine „Humanisierung" des Disziplinarrechts, einschließlich einer Umbenennung in „Dienstordnungsrecht" abzielten, mündeten im Jahr 1967 in eine Neufassung der BDO⁵. Das Verfahrensrecht der BDO war weitgehend an der Strafprozessordnung und am Gerichtsverfassungsgesetz orientiert⁶, auch wenn es auf strafrechtliche Begriffe wie „Beschuldigter und „Strafe zugunsten von „Beamter und „Disziplinarmaßnahme verzichtete.

Die BDO galt nach der Wiedervereinigung Deutschlands nach Maßgabe des Einigungsvertrages zunächst auch auf dem Gebiet der ehemaligen DDR einschließlich Berlin/Ost.⁷

Nach weiteren 34 Jahren hat sich der Bundesgesetzgeber zu einer vollständigen Trennung des Disziplinarrechts vom Strafprozessrecht entschlossen. In ihrem „Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts"⁸ kritisierte die Bundesregierung, das seit 1967 geltende, nahezu unveränderte Bundesdisziplinarrecht sei „in weiten Teilen sehr unübersichtlich und in verfahrensrechtlicher Hinsicht vielfach nicht praktikabel. Hierin liege eine wesentliche Ursache für die allseits beklagte lange Dauer der Verfahren. Angesichts dessen liege es sowohl im Interesse des Dienstherrn als auch im Interesse der Betroffenen, „im Zuge der Verwaltungsmodernisierung auch das Disziplinarrecht den Anforderungen einer modernen und effektiven Verwaltung und Rechtspflege anzupassen.

Diesem Vorhaben verlieh das Bundesdisziplinargesetz (BDG)⁹ Gestalt. Die Vielzahl der vorzunehmenden Änderungen machte es aus Sicht des Bundesgesetzgebers erforderlich, von einer Novellierung lediglich einzelner Bestimmungen der BDO Abstand zu nehmen und statt dessen ein nunmehr als „Bundesdisziplinargesetz" bezeichnetes Gesetzes zu erlassen. Umfassende verfahrensrechtliche und institutionelle Veränderungen schaffen die Voraussetzungen dafür, dass Disziplinarverfahren künftig effektiver und dadurch auch kostengünstiger abgewickelt werden können. Gleichzeitig wird der rechtsstaatliche Standard für die Betroffenen verbessert.¹⁰ Das Disziplinarverfahren ist nunmehr als reines Verwaltungsverfahren ausgestaltet. Soweit gerichtliche Entscheidungen erforderlich sind, sind ausschließlich die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung anzuwenden.¹¹ Das Bundesdisziplinargericht und die Institution des Bundesdisziplinaranwalts wurden abgeschafft.¹² Der beabsichtigte Einspareffekt des Gesetzes ist unübersehbar.¹³

Das Gesetz trat zum 1. Januar 2002 in Kraft.¹⁴ Gleichzeitig trat die Bundesdisziplinarordnung mit einer Reihe auf ihr beruhender Rechtsverordnungen außer Kraft.¹⁵

Die Neuordnung des Disziplinarrechts ist nicht auf den Bund beschränkt. Rheinland-Pfalz hatte sein Landesdisziplinarrecht bereits vor Inkrafttreten des neuen Bundesrechts grundlegend umgestaltet.¹⁶ Die meisten anderen Länder haben ihr Disziplinarrecht dem Modell des BDG inzwischen angepasst (vgl. unten 1.4.11). Die letzte Änderung erfuhr das BDG im Jahr 2020 durch die Elfte Zuständigkeitsanpassungsverordnung.

1.3 Zweck des Disziplinarrechts

Das Disziplinarrecht bezweckt keine strafrechtlichen Sanktionen. Das Strafrecht ist darauf ausgerichtet, abzuschrecken (Spezial- und Generalprävention) sowie zu sühnen und zu vergelten. Das Disziplinarrecht bezweckt demgegenüber hauptsächlich die Reinhaltung des Berufsbeamtentums, die Erziehung des Beamten (Pflichtenmahnung) und die Wahrung, Festigung und Sicherung der Dienstordnung im Interesse der Gesamtheit.¹⁷ Disziplinarmaßnahmen sind ein Mittel der Personalführung.

Das verfassungsrechtliche Verbot der Doppelbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG), das im Disziplinarrecht ebenfalls gilt¹⁸, wird nicht umgangen, wenn ein Beamter wegen eines Verhaltens sowohl strafrechtlich als auch disziplinarrechtlich zur Verantwortung gezogen wird.¹⁹

1.4 Rechtsgrundlagen

Neben einer für alle Bundesbeamten verbindlichen Verfahrensordnung in Form des Bundesdisziplinargesetzes trägt eine Reihe weiterer Vorschriften disziplinaren oder disziplinarähnlichen Charakter oder weist Bezüge zum Disziplinarrecht auf. Beispielsweise befassen sich das Bundesbeamtengesetz, das Bundesbesoldungsgesetz und das Beamtenversorgungsgesetz mit beamten-, besoldungs- oder versorgungsrechtlichen Konsequenzen disziplinarer Natur. Der Überblick über solche Vorschriften ist nicht leicht zu gewinnen. Sie reichen vom Grundgesetz über einfachgesetzliche Regelungen bis hin zu Verwaltungsvorschriften.

Im Folgenden sind die wichtigsten Vorschriften mit disziplinarrechtlichem Bezug zusammengestellt:

1.4.1 Grundgesetz

Art. 73 Nr. 8 GG weist dem Bund die ausschließliche Gesetzungsgebungskompetenz über „die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen" zu. Von dieser Kompetenz hat der Bund mit dem BDG – und vorangehend mit der BDO – Gebrauch gemacht.²⁰

Am 1. September 2006 trat die sogenannte Föderalismusreform²¹ in Kraft. Es handelte sich dabei um die größte Verfassungsreform seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland. Kernstück der Reform war die Änderung der Gesetzgebungskompetenzen.

Bis dahin galt Folgendes: Bezüglich der „im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen" oblag dem Bund eine Rahmenkompetenz (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG a. F.), „soweit Artikel 74a GG a. F. nichts anderes bestimmt. Auf dieser verfassungsrechtlichen Grundlage hatte der Bund das BRRG erlassen, das in seinem § 45 eine dem § 71 BBG vergleichbare Vorschrift über die Nichterfüllung von Pflichten als Dienstvergehen enthielt. § 45 Abs. 3 BRRG, der inzwischen weggefallen ist, enthielt eine Verweisung auf „die Disziplinargesetze, die „das Nähere über die Verfolgung von Dienstvergehen regeln".

Art. 74a GG a. F. regelte die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst. Wie noch zu zeigen ist (vgl. unten 1.4.4 und 1.4.5), weisen die besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorschriften des Bundes zum Teil einschneidende disziplinarrechtliche Bezüge auf.

Die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 74 a GG a. F. und die Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG a. F. sind aufgehoben worden. Die Bereiche der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung wurden auf die Zuständigkeit der Länder verlagert (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG n. F.). Das bisher geltende Recht zur Besoldung und Versorgung gilt jedoch als Grundrecht fort, bis es durch Landesrecht ersetzt wird.²² Auch das BRRG gilt als Bundesrecht fort.²³

Von der durch Art. 96 Abs. 4 GG eingeräumten Möglichkeit, „Bundesgerichte zur Entscheidung im Disziplinarverfahren und Beschwerdeverfahren" zu errichten, hatte der Bund u. a. in der BDO Gebrauch gemacht. § 42 BDO sah die Errichtung des Bundesdisziplinargerichts (in Frankfurt am Main) vor, dessen Kammern über das gesamte Bundesgebiet verteilt waren. Beschwerde- und Berufungsinstanz war insoweit das Bundesverwaltungsgericht mit seinen beiden Disziplinarsenaten (§§ 55, 79, 80 BDO). Für die Bundeswehr wurden Truppendienstgerichte und beim Bundesverwaltungsgericht Wehrdienstsenate eingerichtet.

Die verfassungsrechtlichen Verfahrensgrundrechte gelten auch im Disziplinarverfahren. Zu nennen sind insbesondere das Gebot eines fairen rechtsstaatlichen Verfahrens (Art. 20 Abs. 3 GG), das Verbot von Ausnahmegerichten und das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 GG), der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) und das Verbot der Doppelbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG).

Für das Disziplinarverfahren ergibt sich das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch gem. Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG, soweit die Disziplinarbefugnis nicht durch die Disziplinarbehörden, sondern – dem Strafprozess vergleichbar – durch die als Disziplinargerichtsbarkeit fungierenden Verwaltungsgerichte ausgeübt wird.²⁴

1.4.2 Bundesdisziplinargesetz

Am 1. Januar 2002 ist das Bundesdisziplinargesetz (BDG) vom 9. Juli 2001²⁵ in Kraft getreten. Es hat die Bundesdiziplinarordnung (BDO) aus dem Jahre 1967 abgelöst und bildet seither für den Bund die Grundlage des Disziplinarverfahrensrechts.

Das BDG hebt sich von der BDO in mehrfacher Beziehung deutlich ab.²⁶ Die BDO litt in weiten Teilen an einer unzureichend strukturierten Gliederung, die den praktischen Umgang mit dem Gesetz erheblich erschwerte. Beispielsweise fehlte eine klare Trennung zwischen dem behördlichen und dem gerichtlichen Disziplinarverfahren; statt dessen wurden einzelne Elemente des gerichtlichen Verfahrens an verschiedenen Stellen zwischen den Vorschriften zum behördlichen Verfahren geregelt (z. B. §§ 20, 23, 23a, 24, 31 BDO). Die Behandlung des Gerichtsaufbaus (§§ 41 bis 55 BDO) zwischen den Vorschriften über die Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens (§§ 33 bis 36 BDO) und die Untersuchung durch den Untersuchungsführer (§§ 56 ff. BDO) wirkten besonders deplaziert. Demgegenüber fasst das BDG die Vorschriften über das behördliche und das gerichtliche Verfahren in jeweils einem Teil zusammen.²⁷

Allerdings ist auch dem BDG ein gewisser Vorwurf von Unsystematik nicht zu ersparen: So werden die Disziplinarmaßnahmen im Teil 2 des Gesetzes geregelt (§§ 5 bis 16 BDG), das behördliche und gerichtliche Verfahren in den folgenden Teilen 3 und 4 (§§ 17 bis 44 und §§ 45 bis 78 BDG). Der Teil 5 (Unterhaltsbeitrag, Unterhaltsleistung und Begnadigung) hingegen knüpft wiederum unmittelbar an die im 2. Teil geregelten Disziplinarmaßnahmen an.

Verfahrensrechtlich löst sich das BDG von der – in dieser Form ohnehin nicht mehr zeitgemäßen – Bindung an das Strafprozessrecht. Es ist statt dessen eng an das Verwaltungsverfahrensrecht und an das Verwaltungsprozessrecht angelehnt (§ 3 BDG).²⁸ Dadurch wird der Verwaltung und der Justiz eine Abwicklung der Disziplinarverfahren im Rahmen der für sie bewährten Verfahrensordnungen effizient ermöglicht.

Bei der Ausgestaltung des behördlichen Disziplinarverfahrens verzichtet das BDG auf die – seit langem umstrittene – Unterscheidung zwischen einem nichtförmlichen und einem förmlichen Verfahren. Stattdessen sieht das BDG ein einheitliches Verwaltungsverfahren vor (§§ 17 bis 44 BDG), in dessen Mittelpunkt die Ermittlungen stehen. Deren Ergebnis bildet die Grundlage sowohl für den Erlass einer Disziplinarverfügung als auch für die Erhebung einer Disziplinarklage vor dem Verwaltungsgericht. Durch diese Konzeption wird ein doppelter Ermittlungsaufwand vermieden, wie er bislang durch das Nacheinander von Vorermittlungen und Untersuchung gegeben war. Auch die mit dieser Neuregelung einhergehende Straffung und Konzentration des Verfahrens führt zu einer erheblichen Effizienzsteigerung.

Auf die vormalige Institution des mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Untersuchungsführers²⁹ verzichtet das BDG. Diese Einrichtung entstand in einer Zeit, als die heute selbstverständlichen rechtsstaatlichen Garantien noch nicht ohne Weiteres gewährleistet waren. Der Umfang der Aufklärung und die verfahrensmäßigen Rechte der Betroffenen werden hierdurch nicht berührt. Im Gegenteil erfährt ihre Stellung im gerichtlichen Verfahren dadurch eine wesentliche Stärkung, dass die Ermittlungsergebnisse des behördlichen Verfahrens eine unmittelbare Beweisaufnahme des Gerichts nicht mehr ersetzen können. Das Gericht muss vielmehr selbst über streitige Tatsachen Beweis erheben (§ 58 BDG).

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