Verjüngungskur für die Altersvorsorge: Vorschläge zur Reform der Zweiten Säule

Von Jérôme Cosandey und Alois Bischofberger

Die berufliche Vorsorge in der Schweiz geniesst internationale Anerkennung. Allerdings hat sich das sozio-ökonomische Umfeld seit der Einführung des Obligatoriums 1985 stark verändert. Die Individualisierung der Gesellschaft, die Alterung der Bevölkerung sowie tiefere Renditen am Kapitalmarkt stellen das Sozialwerk vor wichtige Herausforderungen. Die gesetzlichen Grundlagen haben mit dieser Entwicklung nur zum Teil Schritt gehalten. Die Autoren verfolgen mehrere Reformansätze. Sie plädieren für mehr Gestaltungsspielraum der Arbeitnehmer, eine nachhaltige Finanzierung der Vorsorgeeinrichtungen dank realistischen technischen Parametern und eine Vereinfachung der BVG-Regulierung, um die Akzeptanz und Miliztauglichkeit der beruflichen Vorsorge zu sichern.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: NZZ Libro
• Erscheinungsdatum: 1. Juli 2013
• ISBN: 9783038239628

Buchvorschau

01

Einleitung

Gesellschaftlicher Wandel erzwingt Reformen

Die Gesellschaft ist durch mehr Individualität und Mobilität geprägt

Die Bevölkerung wird älter

Der dritte Beitragszahler schwächelt

Vorsorgewerke unterliegen wachsendem Komplexitätsstress

Die Politik wird weniger berechenbar

Der Mut zu Reformen fehlt

Struktur dieser Publikation

Das Dreisäulensystem der Alterssicherung geniesst einen guten Ruf. Es besteht aus der für die gesamte Bevölkerung obligatorischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) als erster, der obligatorischen beruflichen Vorsorge als zweiter und der nicht obligatorischen und teilweise steuerbegünstigten privaten Vorsorge als dritter Säule. Ziel der AHV ist die Existenzsicherung. Die berufliche Vorsorge soll den gewohnten Lebensstandard sichern. Mit der privaten Vorsorge sollen zusätzliche Bedürfnisse gedeckt werden. Diesem Vorsorgesystem werden Ausgewogenheit und Robustheit zugesprochen. Länder, in denen die Altersvorsorge grossenteils staatlich organisiert ist und auf dem Umlageverfahren beruht, orientieren sich bei ihren Reformbemühungen am Schweizer Modell. Im Inland ist das Dreisäulenkonzept fest verankert und Gegenstand einer breiten gesellschaftlichen Übereinstimmung.

Allerdings decken nicht nur die veränderten Rahmenbedingungen auf den Finanzmärkten, die in aller Munde sind, sondern ebenso, ja vielleicht noch mehr, zahlreiche Umbrüche in der Gesellschaft zunehmend Unzulänglichkeiten auf und schaffen Reformbedarf. Das gilt auch für die berufliche Vorsorge. Viele ihrer Elemente können nur im Lichte der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse während der Einführungsphase verstanden werden (Box 1, Seite 23).

Gesellschaftlicher Wandel erzwingt Reformen

Die Gesellschaft steht nicht still. Die letzten Jahrzehnte brachten in allen Bereichen des menschlichen Lebens tiefgreifende Veränderungen (Abbildung 1). Ihnen müssen die wirtschaftlichen und sozialen Organisationen Rechnung tragen, wenn sie nicht an Akzeptanz und Wirkungskraft einbüssen wollen. Das gilt nicht zuletzt für die Altersvorsorge und ihre zweite Säule. Die wesentlichen Veränderungen werden im Folgenden skizziert und auf ihre Konsequenzen für die berufliche Vorsorge durchleuchtet. Die Bestandesaufnahme dient als Grundlage für die Reformvorschläge, die in diesem Buch unterbreitet werden.

Abbildung 1

Wichtige gesellschaftliche Veränderungen seit Einführung des BVG-Obligatoriums 1985

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Quelle: Eigene Darstellung

Die Gesellschaft ist durch mehr Individualität und Mobilität geprägt

Die Bindungen an traditionelle Werte und Wertevermittler lockern sich. Die Kirchen verlieren an Einfluss, die Schulen und Lehrkräfte stehen im Kreuzfeuer der Kritik. Die mit der Globalisierung verbundenen Migrationswellen konfrontieren uns mit neuen Lebensformen und Einstellungen zur Arbeit.

Von der Ehe auf Lebenszeit zu neuen Formen des Zusammenlebens. Wenige Indikatoren zeigen die Erosion des traditionellen Familienbildes so deutlich wie die Scheidungsrate und die Zahl der oft mehrfachen Wiederverheiratungen. Als das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) konzipiert wurde, wurden in der Schweiz 27 von 100 Ehen geschieden. Das Leitbild war die Ehe auf Lebenszeit. Zwischen 1980 und 2010 hat sich die Scheidungsziffer verdoppelt (BFS 2012f: 42). Heute bricht jede zweite Ehe auseinander, und diese Tatsache wird immer weniger als Scheitern empfunden. Es entstehen neue Formen des Zusammenlebens sowie Patchwork-Familien und sukzessive, vermehrt auch gleichgeschlechtliche Partnerschaften.

Eine treibende Kraft hinter diesem gesellschaftlichen Umbruch ist die Emanzipation der Frauen. Dank guter Ausbildung und beruflicher Karriere sind sie finanziell unabhängiger als früher. Vor die Alternative Karriere oder Kinder gestellt, entscheiden sich gerade die hoch qualifizierten Frauen zunehmend für den beruflichen Erfolg. In der Partnerschaft erwarten sie das Engagement des Mannes bei der Kindererziehung und bei Aufgaben, die früher als Domäne der Hausfrau und Mutter galten. In den Familien kommt es deshalb zu neuen Rollenverteilungen. Männer arbeiten Teilzeit oder nehmen längere Auszeiten. Ihre Karriere verläuft nicht mehr so gradlinig wie früher.

Von planbarer zu unsicherer Arbeitswelt. Für Karrierebrüche ist auch die moderne Arbeitswelt verantwortlich. Sie stellt hohe Anforderungen an die Fachkenntnisse und die Beweglichkeit der Mitarbeitenden. Deshalb sind die Erwerbsbiografien heute mehr als früher durch längere Weiterbildungszeiten, aber auch häufigeren Arbeitsplatz- und sogar Berufswechsel und längere Berufskarrieren im Ausland geprägt. Mit parallel zur Berufslaufbahn stetig steigenden Einkommen kann nicht mehr, mit Phasen der Arbeitslosigkeit muss vermehrt gerechnet werden. Nicht zuletzt als Folge des zunehmenden Gewichts der Dienstleistungen in der Wirtschaft wagen viele Berufsleute den Schritt in die Selbständigkeit, der mit Einkommensunsicherheit verbunden und bei dem das Risiko des Scheiterns relativ hoch ist. Einkommensschwankungen sind schliesslich auf den steigenden Anteil der Leistungslohnkomponente an den gesamten Gehaltsbezügen zurückzuführen. Am deutlichsten spiegelt sich diese Entwicklung in der wachsenden Bedeutung der leistungs- und erfolgsabhängigen und deshalb stark variierenden Boni.

Mobiler werden aber nicht nur die Arbeitskräfte, sondern auch die Unternehmen. Die Zahl der Firmengründungen, Fusionen und Konkurse steigt. Zwischen 1980 und 2010 vervierfachte sich die Zahl der Konkursverfahren (BFS 2012f: 163). Innerhalb der Unternehmungen beschleunigt sich der Strukturwandel. Die Produktpalette wird an eine sich rasch verändernde Nachfrage angepasst, Produktionsverlagerungen dienen der besseren Marktpräsenz, der grösseren Kundennähe und der Kostenersparnis. Die Firmen greifen auf ausländische Arbeitskräfte zurück und erwarten von inländischen Arbeitnehmern, dass sie sich für längere Auslandaufenthalte zur Verfügung stellen. All dies führt dazu, dass der Arbeitgeber weniger als früher die Rolle des Patrons spielt. Die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern lockern sich und werden opportunistischer.

Diese Veränderungen in den Familienstrukturen und der Arbeitswelt haben Konsequenzen für die Rahmenbedingungen der beruflichen Vorsorge. Scheidungen, Familienneugründungen und die Investitionen in die Betreuung und Ausbildung der Kinder und Stiefkinder lösen in gewissen Lebensphasen einen hohen finanziellen Mittelbedarf aus, dem das die zweite Säule kennzeichnende Zwangssparen in die Quere kommen kann. Selbständig Erwerbende unterstehen dem BVG nicht, weil der Gesetzgeber davon ausging, dass bei ihnen die Selbstvorsorge für die Altersversorgung ausreicht. Diese Prämisse gilt heute nicht mehr. Auf atypische Erwerbskarrieren ist das BVG nicht ausgerichtet. In Teilzeit Angestellte und Mitarbeiter mit befristeter Anstellung sind oft ungenügend abgesichert und müssen mit Versorgungslücken rechnen (Bundesrat 2011: 15). Die zunehmenden Migrationsströme in beide Richtungen machen isolierte, rein nationale Vorsorgelösungen zunehmend schwierig. Die grenzüberschreitende Übertragbarkeit («Portabilität») der Vorsorgegelder muss ausgebaut werden. Migration bedeutet auch, dass die eingewanderten Arbeitskräfte Erwartungen an die berufliche Vorsorge hegen, denen das schweizerische System nicht gerecht wird. Für international tätige Firmen bedeutet dies eine erhebliche Herausforderung.

Zwar gibt es die «goldenen Fesseln» nicht mehr. Arbeitnehmer, die aufgrund von Arbeitsplatzwechseln die Vorsorgeeinrichtung häufig wechseln, riskieren aber den Verlust ihrer Anteile an den Wertschwankungsreserven und den freien Reserven der Pensionskassen. Es treten also Umverteilungseffekte auf.

Alt sein heisst nicht mehr arm sein. In früheren Jahrzehnten war Altersarmut ein vordringliches soziales Problem. Wie heute in den Transformationsländern waren früher auch in der Schweiz die Senioren oft mittellos und von familiärer und ausserfamiliärer Nothilfe abhängig. Heute gilt die Gleichung «Alt gleich arm» nicht mehr. Armut findet sich heute viel eher in Alleinerziehenden-Haushalten und bei jungen, unzureichend ausgebildeten und überdurchschnittlich oft von Arbeitslosigkeit betroffenen Personen. Zudem steigt die finanzielle Belastung der Berufstätigen durch die Krankenkassenprämien und die Ausgaben für die Ausbildung der Kinder. Dagegen hat sich die finanzielle Lage der älteren Bevölkerung spürbar verbessert. Dazu beigetragen haben die positive wirtschaftliche Entwicklung der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg und die daraus entstandenen Arbeitsplatzchancen sowie der Ausbau der Altersvorsorge im Rahmen des Dreisäulenkonzepts. Es sind nicht zuletzt die Ergänzungsleistungen, die im Alter zur Grundsicherung beitragen und im Pflegefall – ein wichtiger Kostentreiber – eine Basispflege im Heim abdecken, wenn die eigenen Mittel aufgebraucht sind. Sie werden nur von 12% aller Rentner beansprucht (BFS 2011e).

Schliesslich fällt ins Gewicht, dass die Empfänger von Erbschaften zunehmend in vorgerücktem Alter stehen und die Erbmasse steigt. Die Studie «Erben in der Schweiz» geht davon aus, dass im Jahr 2020 zwei Drittel der Erben älter als 55 Jahre sein werden (Stutz et al. 2007: 242). Der Vermögensstatus der Pensionäre ist im Generationenvergleich vorteilhaft (Wanner, Gabadinho 2008: 48). Das Bundesamt für Statistik (BFS) wies 2007 darauf hin, dass gemäss Steuerstatistik des Kantons Zürich 53% der ausgewiesenen Vermögen von über 64-jährigen Steuerpflichtigen versteuert wurden, obwohl nur 20% dieser Altersgruppe angehörten (BFS 2007: 24).

Die verbesserte Finanzsituation der Senioren trägt dazu bei, dass im Pensionierungsalter häufig noch Vermögen gebildet wird. Damit wird der Grundidee traditioneller Altersvorsorge teilweise der Boden entzogen. Verhinderung von Altersarmut war ein leitendes Motiv, Sparen in der Berufsphase und Entsparen im Alter das zu Grunde liegende Modell. Heute gilt die Life-Cycle-Hypothese von Franco Modigliani, wonach im Ruhestand das während der Berufstätigkeit angesparte Vermögen aufgezehrt wird, nicht mehr generell.

Als Folge der Verschiebung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu Gunsten der älteren Bevölkerung können sich viele Arbeitnehmer die Frühpensionierung leisten und die anfallenden Rentenkürzungen verkraften. Was aus individueller Sicht attraktiv erscheinen mag, kann künftig auch dann negative volkswirtschaftliche Konsequenzen zeitigen, wenn die Frühpensionierung vorfinanziert ist und versicherungstechnisch korrekt abgewickelt wird: In Zeiten sinkender Beschäftigungszahlen werden dringend benötigte Arbeitskräfte fehlen.

Die Konsequenzen, die sich aus der Verbesserung der finanziellen Situation der Rentner für die Altersvorsorge ergeben, lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die Grundidee traditioneller Altersvorsorge, nämlich die Verhinderung der Altersarmut, ist heute weitgehend realisiert. Zugleich nimmt die Bereitschaft der jüngeren Generationen ab, Kosten für die weich gepolsterte ältere Generation zu tragen, zumal sie mit einem härteren Arbeitsmarkt und grösserer Unsicherheit über ihr künftiges Einkommen konfrontiert sind und teilweise sogar um ihre eigene Altersrente fürchten. Zwar müssten sie im Kapitaldeckungsverfahren theoretisch keine derartigen Kosten tragen. Im Laufe der Zeit schlichen sich aber auch in die berufliche Vorsorge zahlreiche Umverteilungsmechanismen ein. Umverteilungsmechanismen zu Gunsten der Rentner gefährden die künftigen Ansprüche der heute Aktiven.

Die Bevölkerung wird älter

Die Aussage, dass die Demografie zwar die umlagebasierte AHV stark beeinflusst, im Kapitaldeckungsverfahren aber keinen nennenswerten Einfluss hat, trifft in der Realität nicht zu. Weil der Mindestumwandlungssatz, zu dem das obligatorische Altersguthaben im Zeitpunkt der Pensionierung in eine Rente umgewandelt wird, nicht an die steigende Lebenserwartung angepasst wird, gerät auch die zweite Säule in eine durch die demografische Entwicklung bedingte Schieflage. Zwei grundlegende Trends wirken auf die Alterung der Bevölkerung ein.

Erstens steigt die Lebensdauer dank Wohlstandsmehrung, risikomindernder Lebensweise und medizinischem Fortschritt. Im Hinblick auf die zweite Säule ist die Lebenserwartung der Versicherten im Zeitpunkt der Pensionierung massgebend. Männer mit Jahrgang 1920, die im Jahr der Einführung des BVG in Pension gingen, hatten beim Rücktritt aus dem Erwerbsleben eine Lebenserwartung von 14,9 Jahren, Frauen eine solche von 19,0 Jahren. Bei Männern mit Jahrgang 1945, die 2010 pensioniert wurden, beträgt die Restlebenserwartung rund 18,9 Jahre, bei Frauen etwa 22,2 Jahre (BFS 2011d). Alle vom Bundesamt für Statistik erarbeiteten Szenarien sagen einen weiteren Anstieg der Lebenserwartung voraus (Zenker, Gentinetta 2009).

Zweitens ist, bedingt durch den gesellschaftlichen Wertewandel und im Einklang mit einem nahezu weltweiten Trend, die durchschnittliche Geburtenrate auch in der Schweiz gesunken. Sie stagniert auf dem niedrigen Niveau von gut 1,5 Kindern je Frau (BFS 2012f: 35). Für die Aufrechterhaltung einer konstanten Bevölkerungszahl wären durchschnittlich 2,1 Kinder je Frau nötig. Wenig spricht dafür, dass die Fertilität signifikant anzieht. Steuererleichterungen und Massnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie dürften nur begrenzte Auswirkungen haben.

Abbildung 2

Stets sinkendes Verhältnis der aktiven Bevölkerung zu Rentnern

Die demografische Realität hat uns fest im Griff. Das Verhältnis der Erwerbstätigen zu den Rentnern wird sich weiter verschlechtern. Das zwingt die berufliche Vorsorge, Leistungsansprüche und vorhandenes Alterskapital ins Gleichgewicht zu bringen.

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Quelle: BFS (2011h) und BFS (2011i), eigene Berechnungen

Längere Lebenserwartung und niedrigere Geburtenziffern lassen die Zahl der Menschen im Rentenalter im Vergleich zu den Personen im Erwerbsalter markant steigen. Standen 1950 jedem Rentner noch 6,2 Aktive gegenüber (Abbildung 2), so waren es 2010 nur noch 3,8. Hält dieser Trend an, wird man 2050 weniger als zwei Aktive pro Rentner zählen können (BFS 2011g und BFS 2011h).

Für die langfristige Stabilität der umlagefinanzierten AHV sind diese