Bürgermeister und Mediation

Von Nicole Becker und Arp Fittschen

Das Buch gibt einen Einblick in die konsensualen Streitbeilegungsverfahren.
In verständlichen Worten werden die Grundlagen für das Verfahren der Mediation dargestellt, rechtliche Grundlagen und Besonderheiten in der kommunalen Praxis beleuchtet sowie Anwendungsmöglichkeiten einzelner Elemente in unterschiedlichen Kontexten des kommunalen Alltags an Hand von Beispielen vermittelt.
Europaweit ist es politisch gewollt, derartige Verfahren zu befördern. Zunehmend finden sie auch Eingang in die öffentliche Verwaltung und werden als Alternative zu klassischen Gerichtsverfahren erkannt oder aber als neue Möglichkeit der Entscheidungsfindung gerade auch unter Einbeziehung der Bürger erprobt.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Kommunal- und Schul-Verlag
• Erscheinungsdatum: 30. Sept. 2013
• ISBN: 9783829310833

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stehen.

1. Grundlagen der Mediation

(Felicia Petersen, Nicole Becker)

1.1 Mediation – eine Einstimmung

In den letzten Jahren hat das Verfahren der Mediation auch durch die Anwendungsmöglichkeiten des Verhandelns bei Konflikten im öffentlichen Bereich besondere Aufmerksamkeit gewonnen. Zunehmend fordern Bürger insbesondere auf der kommunalen Ebene, an politischen Entscheidungen direkt gestaltend mitzuwirken. In diesem Zusammenhang können kooperative Konfliktregelungsverfahren wie die Mediation dem Zusammenspiel personeller, thematischer und institutioneller Kontexte in Konflikten wesentlich besser gerecht werden als die bestehenden rechtlichen und politischen Entscheidungsroutinen in der Verwaltung. Mediation bietet einen konstruktiven Ansatz zum Abbau hoheitlicher Eingriffe zugunsten freiwilliger Vereinbarungen, was angesichts knapper staatlicher Ressourcen und dem Anspruch von Bürgernähe überzeugend ist. Der entscheidende Vorteil eines Mediationsverfahrens besteht in der Möglichkeit, einen Kommunikationsraum für Verhandlung und Diskurs im öffentlichen Bereich zu etablieren:

„Dass Mediation ein Verfahren der Zukunft ist, entspricht der zivilgesellschaftlichen Entwicklung. Man kann überall feststellen, dass die Menschen nicht mehr alles so hinnehmen, was auf der politischen, administrativen Ebene über sie beschlossen wird. Und da ist Mediation ein sehr intelligentes Verfahren, da es ausgewählte Betroffene, die sich engagieren wollen, einbezieht. Das Verfahren gibt ihnen die Chance mitzudenken, aber auch für andere zu denken. Beides ist wichtig. Sie können mitdenken. Das heißt sie können ihre eigenen Probleme und Lösungen einbringen, aber sie können zugleich für andere mitdenken, die nicht mit am Tisch sitzen."[²]

Was genau unter einem Mediationsverfahren zu verstehen ist und wie ein solches abläuft, ist Inhalt dieses Beitrags. Da die spezifischen Eigenschaften einer Mediation davon abhängen, welches Thema mediiert wird, wer die streitenden Parteien sind, wer die Mediation durchführt und in welchem Rahmen die Mediation stattfindet, weist die Praxis ein weites Spektrum auf. Insofern werden neben den Prinzipien der Mediation, dem grundsätzlichen Ablauf eines Mediationsverfahrens und typischen mediativen Methoden u. a. auch Besonderheiten dargestellt, die der Rahmen der öffentlichen Verwaltung bzw. der kommunalen Praxis mit sich bringt.

1.2 Begriffsbestimmung

Von „Mediation" (Ursprungswort: lat. medius) wird begrifflich bereits seit 2000 Jahren gesprochen. Medius bedeutet wörtlich „mitten, dazwischenliegend" und wird im übertragenen Sinne für „vermittelnd, in der Mitte stehend oder auch für neutral, unparteiisch" verwendet.[³] Es ist unstrittig, „dass es Menschen, die vermittelnd dachten und handelten, vor der Mediation als Verfahren schon gab".[⁴] Die Frage ist also, welcher Inhalt in dem modernden Begriff der Mediation steckt. Dazu gibt es verschiedene Definitionsansätze, von denen hier drei exemplarisch dargestellt werden:

„Mediation ist die Einschaltung eines neutralen Dritten im Konflikt, der die Partner bei ihren Verhandlungs- und Lösungsversuchen unterstützt, jedoch über keine eigene (Konflikt-)Entscheidungskompetenz verfügt." [⁵]

„Mediation ist eine nach bestimmten Regeln strukturierte Vergleichsverhandlung, bei der eine neutrale von beiden Kontrahenten beauftragte Person, der Mediator (Vermittler), moderiert und mit Hilfe verschiedener Gesprächs- und Verhandlungstechniken die Parteien bei dem Einigungsprozess unterstützt." [⁶]

„Bei der Mediation handelt es sich um Verhandlungen zwischen zwei oder mehreren Parteien mit Unterstützung durch einen neutralen Dritten. Während der vertraulichen Gespräche wird versucht, in einer kooperativen Atmosphäre unter Berücksichtigung der gegenseitigen Interessen in die Zukunft gerichtete Lösungsmöglichkeiten für eine Streitigkeit gemeinsam zu entwickeln und umzusetzen." [⁷]

Diese Definitionen zeigen, wie vielseitig Mediation verstanden werden kann.

Gemeinsam sind allen drei Definitionsvorschlägen die Person des „neutralen Dritten" sowie der moderierte Prozess der Mediation.

Darüber hinaus werden im Rahmen eines Mediationsverfahrens nach festgelegten Verfahrensregeln und bestimmten Prinzipien Gespräche zwischen zwei oder mehr Parteien durch den Mediator als neutralem Dritten geleitet. Die Beteiligten werden vom Mediator darin unterstützt, ihre eigene (Konflikt-)Lösung zu erarbeiten.

Dabei ist es nicht entscheidend, ob bereits ein verhärteter, justiziabler Konflikt vorliegt oder ob eine Entscheidung über ein geplantes Projekt vorbereitet werden soll. Als Verfahren bietet Mediation Handlungsspielraum sowohl hinsichtlich des Verständnisses einer engen oder eher weiten Gegenstandsauslegung der zu mediierenden Inhalte als auch hinsichtlich des Durchführungszeitpunkts, also bei sich abzeichnenden Entscheidungen oder Konflikten versus bereits gescheiterten Gerichtsverfahren.

1.3 Ziele der Mediation

In fast allen Situationen des beruflichen Alltags geht es um einen Prozess des Aushandelns: Rechte, Inhalte, Kosten, Material, Ressourcen, Informationen, Werte werden getauscht, geteilt oder übernommen. Dabei besteht nicht immer Einigkeit über das Ergebnis oder die Verteilung des Gegenstands des Aushandlungsprozesses. Häufig enden diese Aushandlungsprozesse wie Nullsummenspiele: Was der eine gewinnt, muss der andere abgeben, leisten oder aushalten.

Mediation geht von der Möglichkeit einer Win-Win-Situation aus. Alle Seiten können von dem Prozess des Aushandelns in irgendeiner Form profitieren. Auch wenn nicht mehr verteilt werden kann, als vorhanden ist, gilt auch in der Mediation der Grundsatz „Das Ganze ist mehr als die Summe seiner Teile". Es ist nicht nötig, einen Kompromiss zu schließen, bei dem letztlich alle Seiten – mehr oder weniger – verlieren. Vielmehr streben die Parteien in einer Mediation danach, ihre Interessen jeweils vollständig – und nicht nur zum Teil – zu verwirklichen.

Dabei achtet die Mediation auf eine Differenzierung zwischen den Positionen – den Ausgangsforderungen jedes Aushandlungsprozesses (was fordern die Beteiligten?) – und den Interessen der Beteiligten, die individuell verschieden die eigentliche Motivation für eine Position darstellen (warum ist den Beteiligten dies oder jenes wichtig?).

Eine Position ist ein auf der Lösungsebene liegender Wunsch bzw. ein Ziel einer an einer Aushandlung beteiligten Person. In Verhandlungen wird in der Regel um Positionen gestritten. Wer überzeugendere Argumente hat, hat die „bessere" Position und gewinnt. Positionen begrenzen sich gegenseitig oder schließen sich aus. In Entscheidungsverfahren wird i. d. R. (lediglich) um die Berechtigung von Positionen gestritten und nach einem vorab bestimmten Maßstab (Gericht: Recht; Schiedsverfahren: z. B. Bausachverstand) darüber entschieden.

In der Mediation werden die hinter den Positionen liegenden Interessen und Bedürfnisse betrachtet. Dadurch werden Interessen und Bedürfnisse sichtbar, die sich – anders als die vorgebrachten Positionen – nicht unbedingt ausschließen, sondern sogar ergänzen können. Der Raum für mögliche Lösungen des Konflikts wird erweitert. Die jeweiligen Beteiligten können die Haltung des anderen besser verstehen lernen.

Ein Beispiel soll den Zusammenhang zwischen Positionen und Interessen verdeutlichen:

Eine Kommune möchte ein Wassergrundstück erwerben, um dort einen Zugang zwischen Uferweg und Wasserstraße einzurichten. Der Grundstückseigentümer möchte nicht verkaufen, obwohl er das Grundstück „eigentlich gar nicht wirklich" nutzt.

Position 1: Die Gemeinde muss das Grundstück kaufen.

Position 2: Der Grundstückeigentümer muss das Grundstück behalten.

In der Mediation werden nun die hinter den beiden Positionen liegenden Interessen herausgearbeitet: Worum geht es den Beteiligten eigentlich?

Der Grundstückseigentümer möchte die Lagermöglichkeiten des Bootshauses nicht verlieren, das auf dem Grundstück liegt und über eine massive Bauweise und eine Trockenstation für Boote verfügt.

Das Interesse der Kommune besteht in dem Zugang zum Wasser in diesem Bereich wegen der guten Verkehrsanbindung des Ufers. Das Grundstück selbst ist für die Kommune nicht interessant.

Es wird deutlich, dass sich durch den Wechsel der Blickrichtung auf die Hintergründe eine Menge mehr Lösungsoptionen ergeben, als zuvor beim Austausch der Positionen noch denkbar waren: Alternative Lagermöglichkeiten, alternativer Wasserzugang, Einrichten eines Wegerechts, Einrichten eines Nutzungsrechts usw.

Darüber hinaus können mit einem Mediationsverfahren folgende Ziele erreicht werden:

– ein niedrigschwelliger Zugang zu einem gesteuerten Klärungsprozess,

– in der Regel eine schneller Klärung und eine kürzere Verfahrensdauer als bei Beschreiten des Prozessweges zu erwarten wäre,

– die Möglichkeit, auch diejenigen Personen und Gruppen in einen Klärungsprozess miteinzubeziehen, die aus rechtlicher Sicht möglicherweise keine (entscheidende) Rolle spielen, die aber unmittelbar von einer Entscheidung betroffen wären.

Zugleich ist es explizit nicht das Ziel von Mediation, die Beteiligten über ihre rechtliche Situation zu beraten. Ein Mediator bewegt sich – unabhängig von seinem beruflichen Hintergrund – innerhalb eines Mediationsverfahrens immer in einem Spannungsfeld zwischen dem Erteilen von zulässigen, rechtlichen Informationen und unzulässiger Rechtsberatung. Auch wenn ein Mediator im Herkunftsberuf Rechtsanwalt ist, darf er innerhalb eines Mediationsverfahrens in seiner Rolle als Mediator keine Rechtsberatung vornehmen. Im Rahmen der Mediation ist der Mediator allein als Vermittler des Prozesses tätig.

Den verständlicherweise hohen Informationsbedarf über ihre jeweiligen rechtlichen Hintergründe sollten die Parteien außerhalb des Verfahrens der Mediation klären. So wird jeder Mediator den Parteien nahelegen, sich in entsprechenden Situationen individuell rechtlich zu informieren oder beraten zu lassen.

Alternativ ist es möglich, dass beide Parteien ihre Rechtsanwälte oder sonstige Berater in das Verfahren der Mediation integrieren.

1.4 Prinzipien der Mediation

Die Prinzipien der Mediation sind eine Art Kennzeichen des Verfahrens, die Anwendern wie Nutzern Orientierung und Information über die Methode Mediation bieten. Im Folgenden werden sieben zentrale und für den öffentlichen Bereich relevante Prinzipien der Mediation vorgestellt:

1.  Neutralität und Allparteilichkeit

2.  Eigenverantwortlichkeit

3.  Freiwilligkeit

4.  Vertraulichkeit

5.  Konsensorientierung

6.  Ergebnisoffenheit

7.  Informiertheit

Zum Teil ergeben sich diese Kennzeichen aus den in Abschnitt 1.2 genannten Definitionsvorschlägen und Beschreibungen des Verfahrens bzw. aus dem Gesetzestext (siehe dazu Kapitel 2). Darüber hinaus gibt es noch andere Prinzipien, die je nach Kontext der Mediation und nach Zielstellung, Haltung des Mediators oder Verbandszugehörigkeit (siehe dazu auch Kapitel 3) zur Anwendung kommen. Wenn ein oder mehrere der genannten Prinzipien nicht erfüllt sind, kann es sein, dass Mediation nicht das richtige Verfahren für diese Ausgangslage ist. Welche Möglichkeiten sich darüber hinaus aber dennoch bieten, konstruktiv und konsensual vorzugehen, wird in den Kapiteln 4 und 9 näher erläutert.

1.4.1 Neutralität und Allparteilichkeit

Die Idee der Vermittlung durch einen „neutralen Dritten" drückt sich in diesem Prinzip aus. Der Mediator ist den Beteiligten und dem Ergebnis des Mediationsverfahrens gegenüber neutral und ist sowohl äußerlich als auch innerlich unabhängig. Anders als z. B. ein Rechtsanwalt, dessen originäre Aufgabe das Parteiergreifen ist, nimmt ein Mediator niemals Partei für eine Seite. Er steht den Beteiligten unparteilich gegenüber und hat keine Präferenz für eine Seite, ihre Interessen oder ihre spezifischen Lösungsvorschläge.

Da Neutralität innerhalb des Verfahrens der Mediation, also innerhalb eines längeren Kommunikationsprozesses, nicht in Reinform aufrechtzuerhalten ist, ist das Prinzip der Neutralität um den Aspekt der Allparteilichkeit ergänzt worden. Schon im Wortbegriff wird deutlich, was gemeint ist: Der Mediator verhält sich also nicht nur unabhängig, sondern allparteilich, d. h. er ist für alle Parteien gleichermaßen engagiert. Er wendet sich allen Beteiligten zu und versucht, jede Sichtweise und jedes Anliegen auf seine Weise zu verstehen. Er zeigt Verständnis und Empathie für jede Konfliktpartei.[⁸]

Daraus ergeben sich Konsequenzen für die Person des Mediators: Ein neutraler und allparteilicher Mediator kann demnach nicht aus dem Kreis der Betroffenen selbst kommen und darf auch keine Parteistellung oder Eigeninteressen innerhalb der zu mediierenden Sache haben.[⁹]

1.4.2 Eigenverantwortlichkeit

Im Prinzip der Eigenverantwortlichkeit der Parteien spiegelt sich die Überzeugung der Mediation, dass die Betroffenen selbst am besten wissen, was für sie das richtige Ergebnis ist und somit selbst am besten in der Lage sind, eine Lösung für eine bestimmte Situation zu finden. Auf der Prozessebene benötigen die Beteiligten Unterstützung, inhaltlich kennen sie sich, ihre Situation, Anliegen und Bedürfnisse jedoch am besten.

Diese Selbstverantwortung übernehmen die Beteiligten für sich während des gesamten Mediationsverfahrens. Sie beginnt bei der Entscheidung, sich auf die Mediation einzulassen, betrifft jede Information, die während der Mediation gegeben wird, den Umgang mit sich und den übrigen Beteiligten bis hin zum selbständigen Erarbeiten der Lösungsmöglichkeiten. Eigenverantwortlichkeit umfasst also auch die Bereitschaft, das Mediationsverfahren wirklich nutzen zu wollen, relevante Informationen auszutauschen, vertraulich mit neuen Erkenntnissen umzugehen und kreative Lösungsoptionen zu entwickeln.[¹⁰] Wesentliches Abgrenzungsmerkmal eines Mediationsverfahrens im Vergleich zum gerichtlichen oder schiedsgerichtlichen Verfahren ist, dass ein Mediator keine Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der anstehenden Sachentscheidung hat.

Dementsprechend müssen die Parteien in der Lage sein, ihre Interessen und Bedürfnisse zu formulieren. Das ist für viele ungewohnt. In dieser Hinsicht sind die Teilnehmer ungleich mehr gefordert als in einem gerichtlichen Verfahren, in dem sie meistens von Anwälten beraten und vertreten werden.[¹¹]

1.4.3 Freiwilligkeit

Die Idee, sich eigenverantwortlich und konstruktiv an der Lösung einer bestimmten Situation zu beteiligen, erfordert von allen Beteiligten die Motivation, sich auf eben diese Lösungssuche und damit auf das Verfahren der Mediation einzulassen. Daher spricht man vom Prinzip der Freiwilligkeit in der Mediation. Die Motivation zu echter Mitarbeit an der eigenen Lösung kann nicht erzwungen werden. Allein die freiwillige Erarbeitung einer Konfliktlösung bietet die Gewähr dafür, dass die Beteiligten ihr Ergebnis akzeptieren und dass dieses in der Umsetzung nachhaltig ist. Daher basiert die Teilnahme an einem Mediationsverfahren auf Freiwilligkeit.

Zwischen der Freiwilligkeit zur Teilnahme an einer Mediation und der Freiwilligkeit innerhalb der Mediation muss dabei unterschieden werden: Der Gang zum Mediator geschieht manchmal nicht ganz freiwillig. Häufig werden Mediationsverfahren bspw. seitens des Arbeitgebers oder auch innerhalb einer Gerichtsverhandlung vorgeschlagen. Dies ist unproblematisch, solange die Parteien selbst bestimmen können, ob und zu welchen Bedingungen sie sich einigen wollen. Auch wenn jemand zunächst nicht freiwillig in das Mediationsverfahren eingetreten ist, kann er sich doch freiwillig entscheiden, selbstverantwortlich an einer Lösungsfindung mitzuwirken.[¹²]

Schließlich beinhaltet das Prinzip der Freiwilligkeit noch den Aspekt der freiwilligen Beendigung des Mediationsverfahrens: Ein Ausstieg aus dem Verfahren ist sowohl für die Parteien als auch den Mediator jederzeit möglich.

1.4.4 Vertraulichkeit

Das Erarbeiten einer gemeinsamen Lösung setzt oftmals voraus, dass Beteiligte sich trauen, schwierige und unangenehme Themen anzusprechen und bestimmte Informationen preiszugeben. Dazu benötigen sie ein Mindestmaß an Vertrauen untereinander und dem Mediator gegenüber. Erst in einer vertrauensvollen, konstruktiven Atmosphäre können auch sensible und vertrauliche Inhalte besprochen werden.

Innerhalb einer Konfliktsituation oder auch wenn es gilt, komplexe Entscheidungen vorzubereiten, braucht es am Anfang äußere Sicherheiten, die das persönliche Vertrauen ersetzen oder ergänzen können. In der Regel werden deshalb zu Beginn eines Mediationsverfahrens Vertraulichkeitsvereinbarungen zwischen allen Beteiligten getroffen. Diese Vertraulichkeitsvereinbarungen sollten so konkret wie möglich und mit Bedacht formuliert werden.

Eine Leitfrage könnte sein: Wer ist zu welchem Zeitpunkt über welche Inhalte des Mediationsverfahrens zu informieren?

Im Laufe des Verfahrens sollte dann immer wieder neu vereinbart werden, ob und wenn ja, welche Anpassungen an der ursprünglichen Vereinbarung vorzunehmen sind. Vertraulichkeit ist (gerade) bei Verfahren im öffentlichen Bereich kein zwingendes Definitionsmerkmal von Mediation.

Eine Besonderheit stellt sich dabei bei verschiedenen Ausgangssituationen im öffentlichen Bereich: Hier konkurriert das Merkmal der Vertraulichkeit mit dem öffentlichen Wunsch nach Informiertheit und Transparenz von Mediationsverfahren. Im Einzelfall müssen die Beteiligten deshalb immer situativ entscheiden, welche Interessen zu welchem Zeitpunkt schwerer wiegen.

1.4.5 Konsensorientierung

Mediationsverfahren beruhen auf der Idee einer eigenverantwortlichen und gemeinsamen Lösungsfindung. Erst in der Summe aller Interessen und Bedürfnisse zeichnet sich der Lösungsraum ab, aus dem ein nachhaltiges Ergebnis erwachsen kann, das von allen Beteiligten mitgetragen wird.

Dies ist nur möglich, wenn alle Beteiligten den Willen zu einer Einigung und Lösungsfindung mitbringen. Sofern es Einzelnen nicht um eine Verständigung mit den übrigen Beteiligten und um das Finden einer gemeinsamen Lösung, sondern bspw. nur darum geht, Recht zu bekommen, sind die Voraussetzungen für ein Mediationsverfahren nicht gegeben.

1.4.6 Ergebnisoffenheit

Um die Anliegen und Bedürfnisse aller Beteiligten bei der Lösungsfindung berücksichtigen zu können und somit eine echte Chance zur Erweiterung des Lösungsraums zu haben, ist eine gewisse Ergebnisoffenheit seitens aller Beteiligten wichtig. Sollte kein Handlungsspielraum – aufgrund mangelnder Kompetenzen, aufgrund festgelegter Erwartungen von Auftraggebern o. Ä. – vorhanden sein, wäre Mediation nicht das geeignete Verfahren.

Gleichzeitig ist fast immer ein äußerer Rahmen für das Ergebnis vorgegeben. Das Ergebnis muss sich in für alle Beteiligten gleichermaßen geltenden Leitplanken bewegen, die bspw. durch gesetzliche, wirtschaftliche oder strukturelle Bedingungen bestimmt werden.

Darüber hinaus hat fast immer jeder Einzelne gewisse Zielvorstellungen von dem für ihn „idealen" Ergebnis. Diese können sehr hilfreich bei der Erarbeitung von Interessen und der Ermittlung der Leitplanken sein und schließen eine Ergebnisoffenheit im eigentlichen Sinne nicht aus.

1.4.7 Informiertheit aller Beteiligten

Mediation beruht auf dem Austausch aller Beteiligten über die hinter den offensichtlichen Positionen liegenden Interessen. Ein solcher Austausch kann nur dann zu einem besseren gegenseitigen Verständnis und zu einer tragfähigen Lösung führen, wenn alle Beteiligten Kenntnis oder auch Zugang zu den entscheidungserheblichen Tatsachen und relevanten Informationen haben. Sofern Rechtsfragen eine Rolle spielen, bedarf es auch der Information über die Rechtslage.[¹³] Den anderen Beteiligten Zugang zu sensiblen Informationen zu gewähren, setzt einen vertrauensvollen Umgang mit diesen Informationen und Vertrauen untereinander voraus. Hier sind die Ausführungen aus Abschnitt 1.4.4 wichtig. Es ist Aufgabe des Mediators zu hinterfragen, ob alle erforderlichen Informationen für alle Beteiligten zugänglich sind. Dies kann auch bedeuten, dass ein anwaltliches oder anderes fachliches Gutachten eingeholt wird.

1.5 Ablauf und Struktur des Mediationsverfahrens

Mediation ist ein Verfahren, in dem der Kommunikationsprozess der Beteiligten vom Mediator in einem strukturierten Prozess gesteuert wird mit dem Ziel, Verständnis zwischen den Beteiligten über ihre jeweiligen Anliegen und Interessen zu erreichen, den potentiellen Lösungsraum dadurch zu erweitern und die Beteiligten so zu befähigen, eigenverantwortlich und gemeinsam eine für sie passende Lösung zu erarbeiten.

Dabei liegt die Verantwortung für die Inhalte, die zum Gegenstand der Mediation gemacht werden,