Verwaltungsrecht für die Fallbearbeitung: Anleitungen zum Erwerb prüfungs- und praxisrelevanter Kenntnisse und Fertigkeiten

Von Raimund Brühl

Bewährtes Anleitungsbuch, das durch konsequenten Fallbearbeitungsbezug viel Zeit erspart und schnell zu Sicherheit und Gewandtheit führt - Allgemeines Verwaltungsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht sowie Verwaltungsrechtsschutz platz- und kostensparend in einem Band - Wissensvermittlung in Frage und Antwort schafft überschaubare Lernschritte und ermöglicht die Lernkontrolle - 11 Anwendungsproblemkreise zu den klausurrelevanten Aufgabenstellungen vermitteln die für den Prüfungserfolg notwendigen Fertigkeiten - Fälle mit Lösungen bieten Gelegenheit zur Übung und Vertiefung.

Die Neuauflage ist im Hinblick auf die rasante Rechtsentwicklung sowie die im Präsenzstudium, im Fernstudium und in der Fortbildung gewonnenen Erfahrungen noch einmal durchgängig neubearbeitet und erweitert worden. Ein neuer Anwendungsproblemkreis beschäftigt sich mit der Tenorierung eines Widerspruchsbescheides einschließlich der Kostenentscheidung. Viele Streitfragen und aktuelle Probleme sind erheblich vertieft, die Literaturhinweise ausgeweitet worden. Die neuesten Entwicklungen beim E-Government sind berücksichtigt. Damit kann das Werk zugleich als Praxishandbuch genutzt werden.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Deutscher Gemeindeverlag
• Erscheinungsdatum: 1. Aug. 2018
• ISBN: 9783555020365

Buchvorschau

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Schriftenreihe

Verwaltung in Praxis und Wissenschaft (vpw)

Verwaltungsrecht für die Fallbearbeitung

Anleitungen zum Erwerb prüfungs- und praxisrelevanter Kenntnisse und Fertigkeiten

Prof. Dr. Raimund Brühl

Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung

9., überarbeitete Auflage

Deutscher Gemeindeverlag

Für Christoph

9. Auflage 2018

Alle Rechte vorbehalten

© Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print: ISBN 978-3-555-02034-1

E-Book-Format:

pdf: ISBN 978-3-555-02035-8

epub: ISBN 978-3-555-02036-5

mobi: ISBN 978-3-555-02037-2

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Bewährtes Anleitungsbuch, das durch konsequenten Fallbearbeitungsbezug viel Zeit erspart und schnell zu Sicherheit und Gewandtheit führt – Allgemeines Verwaltungsrecht, Polizei- und Ordnungsrecht sowie Verwaltungsrechtsschutz platz- und kostensparend in einem Band – Wissensvermittlung in Frage und Antwort schafft überschaubare Lernschritte und ermöglicht die Lernkontrolle – 11 Anwendungsproblemkreise zu den klausurrelevanten Aufgabenstellungen vermitteln die für den Prüfungserfolg notwendigen Fertigkeiten – Fälle mit Lösungen bieten Gelegenheit zur Übung und Vertiefung.

Die Neuauflage ist im Hinblick auf die rasante Rechtsentwicklung sowie die im Präsenzstudium, im Fernstudium und in der Fortbildung gewonnenen Erfahrungen noch einmal durchgängig neubearbeitet und erweitert worden. Ein neuer Anwendungsproblemkreis beschäftigt sich mit der Tenorierung eines Widerspruchsbescheides einschließlich der Kostenentscheidung. Viele Streitfragen und aktuelle Probleme sind erheblich vertieft, die Literaturhinweise ausgeweitet worden. Die neuesten Entwicklungen beim E-Government sind berücksichtigt. Damit kann das Werk zugleich als Praxishandbuch genutzt werden.

Prof. Dr. Raimund Brühl, Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung in Brühl, ständiger Gastdozent der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung sowie in einem berufsbegleitenden Fernstudium zum/zur Verwaltungsfachwirt/in.

Vorwort zur 9. Auflage

Im Verwaltungsrecht zeigt sich immer wieder in besonderem Maße, dass abstraktes Lehrbuchwissen noch keinen Erfolg gewährleistet. In Prüfung und Praxis kommt es gleichermaßen darauf an, die rechtlichen Vorgaben problem- und zielorientiert auf den Einzelfall anzuwenden. Das nunmehr bereits in 9. Auflage erscheinende Werk hat es sich deshalb zum Ziel gesetzt, die im Verwaltungsrecht erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten von vornherein fallbearbeitungsbezogen zu vermitteln. Dieses Konzept hat sich in den unterschiedlichsten Aus- und Fortbildungsveranstaltungen seit Jahrzehnten bewährt und ist beständig weiterentwickelt worden. Es ermöglicht dem Anfänger schnell ein erfolgreiches Arbeiten und führt den Fortgeschrittenen zu Sicherheit und Gewandtheit.

Das Werk fasst mit dem Allgemeinen Verwaltungsrecht, dem Polizei- und Ordnungsrecht und dem Verwaltungsrechtsschutz die Kerngebiete des Verwaltungsrechts kosten- und platzsparend in einem Band zusammen. Durch die Wissensvermittlung in Form von Frage und Antwort wird der Stoff in überschaubare Lernschritte aufgeteilt und eine Lernkontrolle ermöglicht. Zahlreiche Fälle mit Lösung bieten Gelegenheit zur Übung und Vertiefung und machen auf prüfungsrelevante Fallgestaltungen aufmerksam. Die für die praktische Arbeit notwendigen Fertigkeiten werden in Anwendungsproblemkreisen behandelt, die sich eingehend mit der Problemstellung, dem Aufbau, der richtigen Gewichtung und der Durchführung der Prüfung bis hin zu Formulierungsvorschlägen beschäftigen.

Durch die Zerlegung in kleine Lernschritte, die anwendungsbezogene Anleitung und die Übungsmöglichkeiten hat sich das Buch auch in besonderer Weise als Lernunterlage im Fernstudium bewährt.

Seit Erscheinen der Vorauflage hat sich die öffentliche Verwaltung erneut in vielfacher Hinsicht weiterentwickelt. Der Flüchtlingszustrom und die Sicherheitslage haben zu tiefgreifenden Änderungen der fachgesetzlichen Grundlagen und zu einem erheblichen Aufbau der öffentlichen Verwaltung geführt, wodurch der Ausbildungs- und Fortbildungsbedarf stark angestiegen ist. Trotzdem werden künftig immer mehr Stellen im öffentlichen Dienst nicht besetzt werden können. Umso wichtiger wird der konsequente Ausbau der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. Der Bund hat mit dem Onlinezugangsgesetz die Grundlagen für ein zentrales Bürgerportal als Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern geschaffen. In den Verwaltungsverfahrensgesetzen ist der vollständig automatisierte Erlass eines Verwaltungsakts ermöglicht worden. Mit der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Neufassung des § 55a VwGO wird auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit E-Justice vorangetrieben. Mit Wirkung zum 25. Mai 2018 wird zudem der Datenschutz europaweit auf eine einheitliche Basis gestellt und national angepasst.

Das hat es erneut erforderlich gemacht, das Werk noch einmal durchgängig zu bearbeiten. Zahlreiche Änderungen von Rechtsvorschriften waren dabei zu berücksichtigen. Die einschlägige verwaltungsrechtliche Literatur der letzten vier Jahre ist sorgfältig eingearbeitet worden, wodurch der Wert des Werkes als Praxishandbuch weiter gesteigert wird.

Zusätzlich zu den bisher schon durchgängig behandelten Landesrechten von Brandenburg und Nordrhein-Westfalen ist jetzt auch das Berliner Landesrecht berücksichtigt, das auch für Bundesbeamte als Recht des Sitzlandes der Bundesregierung in vielen Bereichen immer wichtiger wird.

Ich wünsche allen, die dieses Buch nutzen, Erfolg in der Fallbearbeitung und bin für Rückmeldungen und Anregungen stets dankbar.

Brühl, im Februar 2018

Prof. Dr. Raimund Brühl

Zum Autor

Prof. Dr. iur. Raimund Brühl ist nach wissenschaftlichen Tätigkeiten an den Universitäten Bonn und Bayreuth und Praxiserfahrungen in der Kommunal- und Bundesverwaltung seit 1982 Hochschullehrer an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Am Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung in Brühl hat er die Funktion des Prodekans inne und vertritt das öffentliche Recht im Präsenz- wie im Fernstudiengang. Seine Lehr- und Prüferfahrung hat er in zahlreichen Veröffentlichungen weitergegeben, die sich durch einen konsequenten Fallbearbeitungsbezug auszeichnen. Darüber hinaus engagiert er sich stark in der Fortbildung im Masterstudiengang „Master of Public Administration" der Hochschule des Bundes, als ständiger Gastdozent der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung sowie in einem berufsbegleitenden Fernstudium zur Verwaltungsfachwirtin/zum Verwaltungsfachwirt. Seine Beratung und Schulung ist in der öffentlichen Verwaltung immer wieder auch vor Ort gefragt.

Inhaltsverzeichnis

Vorwort zur 9. Auflage

Zum Autor

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Abkürzungen

Erster Teil:Allgemeines Verwaltungsrecht

1. Abschnitt:Grundlagen

A.Die öffentliche Verwaltung

1.Aufgabe der öffentlichen Verwaltung

2.Funktionen der öffentlichen Verwaltung

3.Begriff der öffentlichen Verwaltung

4.Arten öffentlicher Verwaltung

B.Die Verwaltungsorganisation

5.Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts

6.Aufbau der Bundesverwaltung

7.Verwaltungsaufbau in den Ländern

8.Funktionen und Arten der Zuständigkeit

C.Das Recht als Grundlage der Aufgabenerfüllung

9.Bedeutung des Rechts für die Verwaltung

10.Struktur der Rechtsordnung

11.Anwendungsproblemkreis 1: Die Prüfung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Natur des Verwaltungshandelns

I.Problemstellung

II.Der Gedankengang

III.Abgrenzung

1.Die Abgrenzungstheorien

2.Problemfälle

a)Realakte

b)Maßnahmen mit doppelter Rechtsgrundlage

c)Verträge

d)Benutzung öffentlicher Anstalten und Einrichtungen

e)Vergabe von öffentlichen Aufträgen

IV.Empfehlung für die Fallbearbeitung

12.Rechtsquellen des Verwaltungsrechts

13.Rangordnung der Rechtsquellen

14.Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften

15.Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht

16.Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze

17.Rechtsanwendung in der Verwaltung

18.Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessen

D.Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung

19.Handlungsformen

20.Kontrollfragen

E.Allgemeine Grundsätze des Verwaltungshandelns

21.Überblick

22.Grundsatz der Gesetzmäßigkeit

23.Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

24.Anforderungen an Ermessensentscheidungen

25.Gleichheitsgrundsatz

26.Grundsatz von Treu und Glauben

F.Das Verwaltungsrechtsverhältnis

27.Begriff des Verwaltungsrechtsverhältnisses

28.Arten von Verwaltungsrechtsverhältnissen

29.Subjektives öffentliches Recht

2. Abschnitt:Die Lehre vom Verwaltungsakt

A.Bedeutung, Begriff und Arten des Verwaltungsakts

30.Bedeutung des Verwaltungsakts

31.Gesetzliche Definition des Verwaltungsakts

32.Konstitutive Begriffsmerkmale

33.Anwendungsproblemkreis 2: Die Prüfung der Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts

I.Problemstellung

II.Die richtige Gewichtung

III.Zitierung und Wiedergabe der Legaldefinition

IV.Allgemeines zu den Begriffsmerkmalen

V.Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen

1.hoheitliche Maßnahme

2.einer Behörde

3.auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

4.zur Regelung

5.mit Außenwirkung

6.eines Einzelfalls

VI.Abschließende Empfehlung

34.Übungs- und Vertiefungsfälle

35.Arten von Verwaltungsakten

B.Nebenbestimmungen

36.Begriff, Arten und Funktion von Nebenbestimmungen

37.Unterschied Befristung – Bedingung

38.Arten von Befristungen und Bedingungen

39.Wirksamkeit aufschiebend befristeter oder bedingter Verwaltungsakte

40.Funktion des Widerrufsvorbehalts

41.Unterschied Widerrufsvorbehalt – auflösende Bedingung

42.Begriff und Rechtscharakter der Auflage

43.Rechtswirkungen der Auflage

44.Modifizierende Auflage

45.Abgrenzung Bedingung – Auflage

46.Übungs- und Vertiefungsfälle

47.Auflagenvorbehalt

48.Zulässigkeit von Nebenbestimmungen

49.Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen

C.Rechtmäßigkeitsanforderungen

50.Anwendungsproblemkreis 3: Die Rechtmäßigkeitsprüfung

I.Problemstellung

II.Grundsätzliches zu Aufbau und Darstellung

III.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines erlassenen belastenden Verwaltungsakts

1.Grundaufbau

2.Fortentwickelter Aufbau für Ermessensakte

IV.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines beabsichtigten belastenden Verwaltungsakts

V.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines erlassenen begünstigenden Verwaltungsakts

VI.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines beabsichtigten begünstigenden Verwaltungsakts

D.Fehlerhafte Verwaltungsakte

51.Fehlerquellen und Fehlerfolgen

52.Arten fehlerhafter Verwaltungsakte

53.Unrichtige Verwaltungsakte

54.(Schlicht) Rechtswidrige Verwaltungsakte

55.Nichtige Verwaltungsakte

56.Rechtsschutz bei nichtigen Verwaltungsakten

57.Nicht(verwaltungs)akte

58.Übungs- und Vertiefungsfälle

E.Bestandskraft und ihre Durchbrechung durch Rücknahme und Widerruf

59.Formelle und materielle Bestandskraft

60.Durchbrechung der Bestandskraft

61.Einleitung eines Wiederaufnahmeverfahrens

62.Ablauf des Wiederaufnahmeverfahrens

63.Entscheidung über das Wiederaufgreifen

64.Wiederholende Verfügung und Zweitbescheid

65.Regelungsstruktur der §§ 48, 49 VwVfG

66.Zeitlicher Unterschied zwischen Rücknahme und Widerruf

67.Interessenlage bei Aufhebung belastender und begünstigender Verwaltungsakte

68.Folgen schutzwürdigen Vertrauens für die Rücknahme

69.Entschädigungsansprüche und Erstattungspflichten

70.Zeitliche Grenzen der Aufhebbarkeit

71.Übungs- und Vertiefungsfälle

F.Verwaltungsvollstreckung

72.Begriff der Verwaltungsvollstreckung

73.Gesetzliche Grundlagen der Verwaltungsvollstreckung

74.Arten der Verwaltungsvollstreckung

75.Verwaltungsvollstreckung wegen Geldforderungen

76.Anwendungsproblemkreis 4: Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungszwangs

I.Problemstellung

II.Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungszwangs im gestreckten Verfahren

III.Prüfung der Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzugs

IV.Prüfung der Rechtmäßigkeit eines auf Erstattung der Kosten der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs gerichteten Leistungsbescheids

V.Rechtsbehelfe

3. Abschnitt:Der öffentlich-rechtliche Vertrag

77.Rechtsgrundlagen

78.Begriff

79.Arten

80.Bedeutung

81.Zulässigkeit

82.Rechtmäßigkeitsanforderungen

83.Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit

84.Erfüllung

85.Durchsetzung

Zweiter Teil:Polizei- und Ordnungsrecht

1. Abschnitt:Grundlagen

86.Geschichtliche Entwicklung des Polizei- und Ordnungsrechts

87.Polizeibegriff

88.Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz

89.Gesetze des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts

90.Grundsatz der Subsidiarität

91.Legalitäts- und Opportunitätsprinzip

92.Mittel der Gefahrenabwehr

93.Grundrechtskonformität der Befugnisse

94.Kostenersatz

95.Entschädigungsleistungen

2. Abschnitt:Die Polizei- und Ordnungsverfügung

A.Zuständigkeit

96.Anwendungsproblemkreis 5: Die Zuständigkeitsprüfung im Polizei- und Ordnungsrecht

I.Problemstellung

II.Die Organisation der Gefahrenabwehr

III.Funktionsbezeichnung – Rechtsträger – Behörde im organisationsrechtlichen Sinne

IV.Die Systematik der Zuständigkeitsregelung

V.Sachliche Zuständigkeit

1.Spezialzuweisungen

a)Ordnungsverwaltung

b)Polizei

2.Generalzuweisung

a)Die Aufgabe der Gefahrenabwehr

b)Die subsidiäre Zuständigkeit der Polizei

c)Subsidiäre Zuständigkeit zum Schutz privater Rechte

d)Gefahrenabwehr gegenüber Verwaltungsträgern

VI.Instanzielle Zuständigkeit

1.Ordnungsverwaltung

2.Polizei

VII.Örtliche Zuständigkeit

1.Ordnungsverwaltung

2.Polizei

B.Ermächtigungsgrundlage

97.Anwendungsproblemkreis 6: Die Prüfung der Ermächtigungsgrundlage im Polizei- und Ordnungsrecht

I.Problemstellung

II.Das System der Ermächtigungsgrundlagen

1.Spezialermächtigungen

a)in einem Bundesgesetz

b)in einer Rechtsverordnung des Bundes

c)im Landespolizeigesetz zur vorsorglichen Datenerhebung

d)in einem Landesgesetz zur Gefahrenabwehr auf einem besonderen Sachgebiet

e)klassische (nicht unter c) fallende) polizeiliche Standardmaßnahmen

f)in einer Rechtsverordnung des Landes

g)in einer ordnungsbehördlichen Verordnung

2.Generalermächtigung

III.Die drei grundlegenden Klausurtypen

Klausurtyp 1: Spezialermächtigung

1.Die Charakteristik des Klausurtyps

2.Die Ermittlung von Spezialermächtigungen

Klausurtyp 2: Generalermächtigung

1.Die Charakteristik des Klausurtyps

2.Die Grundstruktur der Generalklausel

3.Das Schutzgut „öffentliche Sicherheit"

4.Das Schutzgut „öffentliche Ordnung"

5.Die Gefahr

Klausurtyp 3: Generalermächtigung i. V. m. spezialgesetzlichem Ge- oder Verbot

1.Die Charakteristik des Klausurtyps

2.Die Prüfungsfolge

C.Polizei- und ordnungspflichtige Personen

98.Überblick

99.Verantwortlichkeit für das Verhalten von Personen

100.Verantwortlichkeit für den Zustand von Sachen und Tieren

101.Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen

102.Übungs- und Vertiefungsfälle

D.Anforderungen an das Mittel der Gefahrenabwehr

103.Übungs- und Vertiefungsfälle

E.Ermessen

104.Ermessensspielraum der Generalermächtigung

105.Entschließungsermessen

106.Auswahlermessen zwischen mehreren Adressaten

107.Auswahlermessen zwischen mehreren Mitteln

Dritter Teil:Verwaltungsrechtsschutz

A.System der Verwaltungskontrolle

108.Überblick

B.Formlose Rechtsbehelfe

109.Kennzeichen formloser Rechtsbehelfe

110.Arten formloser Rechtsbehelfe

111.Funktion formloser Rechtsbehelfe

C.Widerspruch

112.Zwecke des Vorverfahrens

113.Rechtsgrundlagen des Vorverfahrens

114.Anwendungsproblemkreis 7: Die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit eines Widerspruchs

I.Problemstellung

II.Klausurtaktische Überlegungen

III.Aufbauvorschlag

1.Auslegung des Rechtsschutzziels

2.Zulässigkeit des Widerspruchs

a)Grundsätzliches

b)Einleitung der Zulässigkeitsprüfung

c)Zulässigkeitsvoraussetzungen

d)Zwischenergebnis

3.Sonderpunkt: Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde

4.Begründetheit des Widerspruchs

5.Ergebnis

IV.Zusatzaufgaben

115.Ablauf des Vorverfahrens

116.Widerspruchsbehörde

117.Verböserung im Widerspruchsverfahren

118.Anwendungsproblemkreis 8: Die Tenorierung eines Widerspruchsbescheids

I.Problemstellung

II.Klausurtaktische Überlegungen

III.Aufbau des Tenors eines Widerspruchsbescheids

1.Entscheidung in der Hauptsache

a)Erfolgloser Widerspruch

b)Erfolgreicher Widerspruch

c)Teilweise erfolgreicher Widerspruch

2.Ggf. Folgeentscheidungen

a)Regelungen zur Vollziehbarkeit

b)Anordnungen zur Vollstreckung

3.Kostenentscheidung

a)Aufwendungsersatz

b)Verwaltungskosten

119.Aufschiebende Wirkung des Widerspruchs

120.Anwendungsproblemkreis 9: Die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung

I.Problemstellung

II.Durchführung der Prüfung

D.Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz

121.Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

122.Verfahrensgrundsätze

123.Anwendungsproblemkreis 10: Die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit einer verwaltungsgerichtlichen Klage

I.Problemstellung

II.Grundsätzliches zur Prüfungsmethodik und zu den Klagearten

III.Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen

IV.Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen und Begründetheitsanforderungen

1.Anfechtungsklage

a)Statthaftigkeit der Klageart

b)Zulässigkeitsvoraussetzungen

c)Begründetheit der Anfechtungsklage

2.Verpflichtungsklage

a)Statthaftigkeit der Klageart

b)Zulässigkeitsvoraussetzungen

c)Begründetheit der Verpflichtungsklage

3.Allgemeine Leistungsklage

a)Statthaftigkeit der Klageart

b)Zulässigkeitsvoraussetzungen

c)Begründetheit der allgemeinen Leistungsklage

4.Feststellungsklage

a)Statthaftigkeit der Klageart

b)Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen

c)Begründetheit der Feststellungsklage

5.Fortsetzungsfeststellungsklage

a)Statthaftigkeit der Klageart

b)Zulässigkeitsvoraussetzungen

c)Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage

6.Normenkontrollverfahren

a)Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens

b)Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens

c)Begründetheit des Normenkontrollverfahrens

124.Anwendungsproblemkreis 11: Die Prüfung der Zulässigkeit und Begründetheit von Anträgen auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes

I.Problemstellung

II.Gesetzessystematik

III.Anträge auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

1.Zulässigkeit des Antrags

2.Begründetheit des Antrags

3.Besonderheiten bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung

IV.Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

1.Zulässigkeit des Antrags

2.Begründetheit des Antrags

125.Rechtsmittel

Stichwortverzeichnis

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Blasius/Büchner, Verwaltungsrechtliche Methodenlehre, 2. Aufl. 1984

Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 4. Aufl. 2017

Brühl, Entscheiden im Verwaltungsverfahren, 1990

Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl. 2015

Büchner/Schlotterbeck, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. 2001

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986

Engelhardt/App/Schlatmann, Verwaltungsvollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, 11. Aufl. 2017

Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2016

Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017

Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017

Hofmann/Gerke/Hildebrandt, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 2016

Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 10. Aufl. 2016

Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren, 6. Aufl. 2018

Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Aufl. 2014

Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 23. Aufl. 2017

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 18. Aufl. 2017

Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012

Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017

Möller/Warg, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2011

Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 9. Aufl. 2016

Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 13. Aufl. 2014

Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 16. Aufl. 2014

Sadler, Verwaltungsvollstreckungsgesetz/Verwaltungszustellungsgesetz, 9. Aufl. 2014

Schenke, POR, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016

Schenke, VerwPR, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl. 2017

Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2009

Schoch, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schoch (Hrsg.) Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013, 2. Kapitel

Schwerdtfeger/Schwerdtfeger, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 14. Aufl. 2012

Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl. 2018

Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 13. Aufl. 2017

Verwaltungsrecht II, 7. Aufl. 2010

Abkürzungen

Erster Teil:Allgemeines Verwaltungsrecht

Im Allgemeinen Verwaltungsrecht sollen die Studierenden die Grundstrukturen, -elemente und -prinzipien des Verwaltungsrechts kennen lernen und sich die grundlegenden Fertigkeiten aneignen, die eine Fallbearbeitung auf allen Gebieten des Besonderen Verwaltungsrechts ermöglichen.

1. Abschnitt:Grundlagen

A.Die öffentliche Verwaltung

Fragen

1.  Was ist die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung?

2.  Welche Funktionen nimmt sie wahr, um diese Aufgabe zu erfüllen?

3.  Wie kann man den Begriff der öffentlichen Verwaltung definieren?

4.  Welche Arten öffentlicher Verwaltung unterscheidet man?

Antworten

1.Aufgabe der öffentlichen Verwaltung

1 Die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung besteht in der Besorgung von Angelegenheiten im Interesse und zum Wohl der Allgemeinheit.

2.Funktionen der öffentlichen Verwaltung

2 Wichtige Verwaltungsfunktionen ¹ sind:

–  die Verteidigungs- und Sicherheitsfunktion: Sicherung des Staates nach außen (durch Bundeswehr, Bundespolizei, Nachrichtendienste),

–  die Ordnungsfunktion: Sicherung einer guten Ordnung im Gemeinwesen (Gefahrenabwehr aufgrund allgemeinen und besonderen Polizei- und Ordnungsrechts),

–  die Betreuungsfunktion: Sicherung gegen existenzielle Risiken (Sozialversicherung, Sozialleistungen, Arbeitsförderung usw.),

–  die Dienstleistungs-/Gewährleistungsfunktion: Erbringung oder Sicherstellung von Leistungen, auf die die Bürger angewiesen sind (z. B. Energie und Wasser, Abfallbeseitigung, Bildung und Kultur),

–  die politische Funktion: eigenverantwortliches Treffen gestalterischer Entscheidungen (Planung, Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen),

–  die Organisationsfunktion: Schaffung der organisatorischen Voraussetzungen, um die nach außen gerichteten Funktionen erfüllen zu können (Einrichtung von Verwaltungsstellen, Personalwirtschaft, Ablauforganisation),

–  die Fiskalfunktion: Beschaffung und Bewirtschaftung der finanziellen Mittel, um die Verwaltungsaufgaben durchführen zu können (Steuer- und Zollverwaltung, Erhebung von Gebühren, erwerbswirtschaftliche Betätigung, Beschaffungswesen).

3.Begriff der öffentlichen Verwaltung

3 Der Begriff der öffentlichen Verwaltung ist mehrdeutig. Er kann verstanden werden

–  im organisatorischen Sinne als Verwaltungsorganisation, d. h. als Gesamtheit der Verwaltungsträger, -organe und sonstigen -einrichtungen,

–  im materiellen Sinne als Verwaltungstätigkeit, d. h. als die Staatstätigkeit, welche die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zum Gegenstand hat,

–  im formellen Sinne als Summe der von den Verwaltungsbehörden tatsächlich wahrgenommenen Tätigkeiten ohne Rücksicht auf ihren Charakter.

4 Während der organisatorische und der formelle Verwaltungsbegriff durch den Bezug auf die klar abgrenzbare Verwaltungsorganisation bestimmt sind, bereitet die Definition des Verwaltungsbegriffs im materiellen Sinne große Schwierigkeiten. Forsthoff ² hat treffend bemerkt, dass die Mannigfaltigkeit, in der sich die einzelnen Verrichtungen der Verwaltung ausfächern, der einheitlichen Formel spotte, weshalb die Eigenart der Verwaltung sich zwar beschreiben, aber nicht definieren lasse. Alle Versuche, den Begriff der öffentlichen Verwaltung positiv zu definieren, vermögen daher nur auf einzelne Aspekte typischer Verwaltungstätigkeit hinzuweisen. Damit erreichen sie durch ihre allgemeine abstrakte Natur weder Anschaulichkeit noch klare Abgrenzung, wie die wohl bekannteste Definition von Stober ³ zeigt:

„Danach bedeutet Verwaltung (Administration) so viel wie eine sinnvolle, nämlich zweckgerichtete und darum grundsätzlich planmäßige Tätigkeit zur Besorgung von Angelegenheiten. Im Wortsinne liegt zudem, dass es sich nicht jeweils um eine einzelne Angelegenheit handelt, sondern um eine mannigfaltige, d. h. zeitlich andauernde Besorgung mehrerer Angelegenheiten, und dass der Verwaltende (wie der Waltende) selbst handelnd beteiligt ist, nicht also (wie ein Richter) als Unbeteiligter lediglich urteilt und verurteilt."

5 Deshalb begnügt man sich meist mit einer Negativabgrenzung : Nach der Subtraktionsmethode werden aus dem Gesamtbereich der Staatstätigkeit die anderen Gewalten und innerhalb der vollziehenden Gewalt der Bereich der Regierung ausgeklammert. ⁴

„Öffentliche Verwaltung ist die Tätigkeit des Staates oder eines sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die nicht Gesetzgebung, Regierung oder Rechtsprechung ist."

Der Wert dieser Formel besteht darin, die öffentliche Verwaltung in den Gesamtzusammenhang der Staatstätigkeit zu stellen. Ihre Aufgabe ist die Vollziehung der abstrakt-generellen Normvorgaben des Gesetzgebers im Rahmen der von der Regierung gesetzten Leitlinien durch Entscheidung im Einzelfall, die gerichtlich überprüft werden kann.

Beispiel:

Der Gesetzgeber hat in § 3 Abs. 1 StVG für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geregelt, dass die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen hat, wenn sich jemand als ungeeignet oder nicht befähigt zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Erlangt die Fahrerlaubnisbehörde der Stadt Köln Kenntnis davon, dass der Autofahrer Willi Schmitz in einem Jahr mehr als fünfzig gebührenpflichtige Verwarnungen und Bußgeldbescheide wegen Parkverstößen und Geschwindigkeitsüberschreitungen erhalten hat, so hat sie eine Entscheidung darüber zu treffen, ob sie ihm die Fahrerlaubnis entziehen muss oder nicht. Entzieht sie ihm die Fahrerlaubnis, kann er gerichtlich überprüfen lassen, ob sein Verhalten den vom Gesetzgeber vorgegebenen unbestimmten Rechtsbegriff der Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen erfüllt oder nicht und ob die Entziehung der Fahrerlaubnis verhältnismäßig ist.

Die Schwächen der Negativdefinition liegen darin, dass die zur Abgrenzung herangezogenen anderen Staatsfunktionen gleichfalls keinen eindeutigen Begriffsinhalt haben. Das Prinzip der Gewaltenteilung ist nur mit mannigfaltigen Durchbrechungen und Überlappungen funktionsfähig. So gehören zu den Aufgaben der Verwaltung z. B. auch die Rechtsetzung in Form von Rechtsverordnung und Satzung und die Kontrolle im Wege des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens. Zudem bleibt die Verwaltung selbst durch die Negativabgrenzung als nicht weiter hinterfragte und veranschaulichte Größe übrig.

4.Arten öffentlicher Verwaltung

6 Eine Einteilung der öffentlichen Verwaltung wird nach den unterschiedlichsten Kriterien vorgenommen. ⁵ Wichtige Differenzierungen sind:

7 nach den Verwaltungsträgern:

–  Bundes- und Landesverwaltung

–  unmittelbare und mittelbare Verwaltung

–  Staats- und Selbstverwaltung

8 nach den Aufgaben:

–  Ordnungsverwaltung

–  Leistungsverwaltung

–  Abgabenverwaltung

–  Bedarfsverwaltung

9 nach den Auswirkungen:

–  Eingriffsverwaltung

–  pflegende Verwaltung

–  wirtschaftende Verwaltung

10 nach der Rechtsform des Handelns:

–  öffentlich-rechtliche (hoheitliche) Verwaltung

–  privatrechtliche (fiskalische und verwaltungsprivatrechtliche) Verwaltung

11 nach der Bindung an das Gesetz:

–  gebundene Verwaltung

–  Ermessensverwaltung

–  freie Verwaltung

B.Die Verwaltungsorganisation

Fragen

5.  Was bedeuten folgende Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts: Organisationsgewalt, Organ, Organwalter, Behörde, Amt, Amtswalter, Hierarchie und Aufsicht, Amtshilfe?

6.  Wie ist die Bundesverwaltung aufgebaut?

7.  Wie ist der Verwaltungsaufbau in den Ländern?

8.  Welche Ziele verfolgt die Zuständigkeitsordnung und welche Arten von Zuständigkeiten gibt es?

Antworten

5.Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts

12 Organisationsgewalt

Um ihre Aufgaben erfüllen zu können, müssen die Verwaltungsträger einen Verwaltungsapparat aufbauen, strukturieren und lenken.⁶ Die Befugnis dazu bezeichnet man als Organisationsgewalt. Sie umfasst die Kompetenz zur Bildung, Errichtung, Einrichtung, Änderung und Aufhebung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts und von Organen, Behörden und Ämtern sowie die Bestimmung ihrer Zuständigkeiten, ihres Binnenaufbaus, ihrer persönlichen und sachlichen Ausstattung sowie ihrer Beziehungen untereinander. Die Aufteilung der Organisationsgewalt auf die beiden großen Verwaltungsträger, den Bund und die Länder, nimmt das Grundgesetz selbst vor in den Artikeln 83 bis 91e. Grundsätzlich liegt die Verwaltungskompetenz danach – auch für die Ausführung von Bundesgesetzen – bei den Ländern. Der Bund darf Verwaltungseinheiten nur schaffen, soweit ihm das Grundgesetz das gestattet.

13 Organ

Verwaltungsträger sind regelmäßig juristische Personen. Als solche sind sie nicht handlungsfähig. Handeln können nur natürliche Personen. Die Verwaltungsträger müssen deshalb mit natürlichen Personen besetzte Organisationseinheiten einrichten, die für sie handeln. Diese Einheiten, denen durch Rechtsnorm die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben übertragen ist, nennt man Organe. Organe sind z. B. die Bundesministerien, die Landeskriminalämter, die Kreistage und Gemeinderäte, die Landrätinnen und Landräte, die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister.

14 Organwalter

Organwalter sind die natürlichen Personen, die nach außen im Namen des Organs auftreten. Sie sind Bedienstete des Verwaltungsträgers (vor allem Beamte und Tarifbeschäftigte), welche die dem Organ übertragenen Funktionen wahrnehmen.

15 Behörde

Der Begriff der Behörde ist ein Schlüsselbegriff des Verwaltungsrechts. Umso problematischer ist es, dass dieser Begriff in einem dreifachen Sinne verwendet wird.

–  Entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch kann der Begriff der Behörde zunächst im formellen oder organisatorischen Sinne als eine Organisationseinheit verstanden werden, durch die der Staat oder ein anderer Rechtsträger Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllt. Welche Behörden ein Verwaltungsträger eingerichtet hat, lässt sich auf Landesebene dem jeweiligen Landesorganisationsgesetz, bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden dem Kommunalverfassungsrecht entnehmen. Behörden im organisatorischen Sinne sind z. B. die Bundesministerien, das Statistische Bundesamt, die Landesministerien, das Landeskriminalamt, die Kreis- und Gemeindeverwaltungen.

–  Das Verwaltungsverfahrensgesetz versteht den Begriff der Behörde demgegenüber in einem anderen Sinne. Indem § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, zur Behörde im Sinne dieses Gesetzes erklärt, hat der Gesetzgeber einen materiellen oder funktionalen Behördenbegriff geschaffen. Maßgeblich ist dafür nicht die generelle Einordnung und Bezeichnung der Stelle, sondern die konkret wahrgenommene Aufgabe. Den funktionalen Behördenbegriff erfüllt z. B. auch der Bundespräsident, wenn er Beamte oder Richter ernennt, der Bundestag, wenn er durch einen Untersuchungsausschuss von Zwangsmitteln Gebrauch macht, oder ein Privatunternehmer, der öffentliche Aufgaben als Beliehener wahrnimmt.

–  Die meisten fachgesetzlichen Behördennamen stellen bloße Funktionsbezeichnungen dar. Es gibt keine „Ordnungsbehörde, „Straßenverkehrsbehörde oder „Ausländerbehörde" im organisatorischen Sinne einer im Rechtsverkehr verselbstständigten Verwaltungseinheit. Die Verwendung von Funktionsbezeichnungen ist vor allem aus zwei Gründen zweckmäßig: Erstens enthebt sie den Gesetzgeber der umständlichen Notwendigkeit, in jeder Vorschrift den gesamten Behördenaufbau aufführen zu müssen. Zweitens ermöglicht sie es, die Bestimmung der Behörde im organisatorischen Sinne einem anderen zu überlassen. So kann jedes Land für die Ausführung von Bundesgesetzen eine dem eigenen Verwaltungsaufbau entsprechende Stelle bestimmen. Welcher Rechtsträger die Aufgabe wahrnimmt, ist dann Ergänzungsnormen, insbesondere Zuständigkeitsverordnungen, zu entnehmen.

16 Amt

Während der Begriff der Behörde die Außenbeziehungen der öffentlichen Verwaltung betrifft, hat der Begriff des Amtes den verwaltungsinternen Aufbau im Auge. Der Amtsbegriff wird dabei sowohl aufgabenbezogen als auch personenbezogen verwendet. Einer Behörde im organisatorischen Sinne ist regelmäßig eine Vielzahl von Aufgaben zugewiesen. Vor allem bei den Gemeinden und Kreisen kommt so ein breites Aufgabenspektrum zusammen. Um allen Aufgaben gerecht werden zu können, bilden die Behörden intern verschiedene Ämter. Dadurch finden sich zahlreiche gesetzliche Funktionsbezeichnungen als Amtsbezeichnungen wieder (z. B. Ordnungsamt, Ausländeramt, Straßenverkehrsamt, Sozialamt).

Als Amt wird aber auch der auf eine Person zugeschnittene Aufgabenbereich bezeichnet. Man spricht z. B. vom Amt des Bürgermeisters oder vom Amt des Datenschutzbeauftragten. Der Amtsbegriff spielt auch im öffentlichen Dienstrecht eine wesentliche Rolle.

Vom verwaltungsinternen Amtsbegriff zu unterscheiden ist der kommunalrechtliche Begriff des Amtes im Sinne der §§ 133 bis 140 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf). Ämter sind nach § 133 Abs. 1 S. 1 BbgKVerf Körperschaften des öffentlichen Rechts, die aus aneinandergrenzenden Gemeinden desselben Landkreises bestehen. Das Amt verwaltet und unterstützt die amtsangehörigen Gemeinden. Es berät sie bei der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben und wirkt auf deren Erfüllung hin (§ 135 Abs. 2 BbgKVerf).

17 Amtswalter

Amtswalter nennt man die natürliche Person, die ein Amt inne hat.

18 Hierarchie und Aufsicht

Innerhalb eines Verwaltungsträgers gilt das Prinzip der hierarchischen Ordnung. Den obersten Organen kommt die Leitungsaufgabe zu. Sie leiten durch allgemeine Weisungen (insbesondere Verwaltungsvorschriften) und Einzelweisungen (meist Erlasse genannt) den Gesetzesvollzug der ihnen nachgeordneten Behörden. Auch innerhalb einer Behörde stehen die Mitarbeiter in einer durch das Beamten- bzw. Arbeitsrecht festgeschriebenen hierarchischen Ordnung.

19 Die nachgeordneten Behörden und Organwalter unterstehen der Aufsicht. Es gibt drei Aufsichtsarten:

–  Die Dienstaufsicht ist eine organisatorische Aufsicht. Sie erstreckt sich auf den Aufbau, die innere Ordnung, die Ausstattung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der Behörde.

–  Die Fachaufsicht ist eine inhaltliche Aufsicht. Sie überwacht die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung.

–  Die Aufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten ist darauf beschränkt, dass die Verwaltung im Einklang mit den Gesetzen erfolgt. Sie ist deshalb eine reine Rechtsaufsicht.

Die Aufsichtsbehörden haben, damit sie ihren Aufgaben nachkommen können, ein umfassendes Informationsrecht. In Ausübung der Aufsicht können sie nach Maßgabe der einschlägigen Gesetze (vgl. §§ 7 ff. AZG Bln; §§ 108 ff. BbgKVerf; §§ 120 ff. GO NRW; §§ 7 ff. OBG NRW) darüber hinaus

–  fachliche Weisungen erteilen,

–  Beschlüsse und Anordnungen beanstanden und verlangen, dass sie rückgängig gemacht werden,

–  Beschlüsse und Anordnungen aufheben,

–  sonstige Anordnungen treffen und

–  Befugnisse der nachgeordneten Behörden selbst ausüben.

20 Amtshilfe

Art. 35 GG verpflichtet alle Behörden des Bundes und der Länder sich gegenseitig Rechts- und Amtshilfe zu leisten. Näheres regeln die §§ 4 bis 8 VwVfG.

Im Jahr 2009 sind in das Verwaltungsverfahrensgesetz mit den §§ 8a bis 8e Regelungen zur Europäischen Verwaltungszusammenarbeit eingefügt worden.⁷

6.Aufbau der Bundesverwaltung

21 Zu unterscheiden ist zwischen der unmittelbaren und der mittelbaren Bundesverwaltung (vgl. Art. 86 GG).

22 Unmittelbare Bundesverwaltung

Unmittelbare Bundesverwaltung liegt dann vor, wenn die Bundesrepublik Deutschland selbst Verwaltungsträger ist. Das Grundgesetz setzt dem Bund hinsichtlich der Verwaltungskompetenz enge Grenzen. In den meisten Geschäftsbereichen kommt ihm nur eine leitende und koordinierende Funktion zu. Typisch für die unmittelbare Bundesverwaltung ist deshalb eine Vielzahl von Einzelbehörden ohne Verwaltungsunterbau.⁸

23 Oberste Bundesbehörden unterstehen keiner anderen Bundesbehörde und sind für das ganze Bundesgebiet zuständig. Oberste Bundesbehörden sind insbesondere die Bundesministerien, das Bundespräsidialamt, das Bundeskanzleramt, das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien sowie der Bundesrechnungshof.

24 Bundesoberbehörden sind Verwaltungsbehörden, die einer obersten Bundesbehörde unmittelbar unterstehen und für das ganze Bundesgebiet zuständig sind. Bundesoberbehörden sind u. a. das Bundesverwaltungsamt, das Bundespolizeipräsidium, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das Bundeskartellamt, die Generalzolldirektion und das Bundeszentralamt für Steuern.

25 Bundesmittelbehörden sind wie Bundesoberbehörden einer obersten Bundesbehörde unmittelbar unterstellt. Sie bilden also keine dritte Verwaltungsstufe, sondern stellen auf der zweiten Stufe eine alternative Organisationsmöglichkeit dar. Im Unterschied zur Bundesoberbehörde erstreckt sich ihr Zuständigkeitsbereich nur auf einen Teil des Bundesgebietes, sodass es mehrere von ihnen geben muss. Mittlere Bundesbehörden waren u. a. die Bundesfinanzdirektionen, die Wasser- und Schifffahrtsdirektionen und die Wehrbereichsverwaltungen. Im Zuge der Konzentration der Bundesverwaltung sind die Mittelbehörden zu einer Oberbehörde zusammengefasst worden (Generalzolldirektion, Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt, u. a. das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr).

26 Untere Bundesbehörden unterstehen einer oberen (oder mittleren) Bundesbehörde und haben einen noch engeren Zuständigkeitsbereich. Beispiele bilden die Bundespolizeidirektionen, die Hauptzollämter und Zollfahndungsämter sowie die Wasserstraßen- und Schifffahrtsämter.

27 Daneben verfügt der Bund über einige unselbstständige Einrichtungen , die sich nicht in den allgemeinen Verwaltungsaufbau einordnen lassen wie das Informationstechnikzentrum Bund, die Bundeszentrale für politische Bildung oder das Technische Hilfswerk.

28 Mittelbare Bundesverwaltung

Von mittelbarer Bundesverwaltung spricht man, wenn die Aufgabe durch rechtlich verselbstständigte Verwaltungsträger wahrgenommen wird.

29 Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich verfasste, vom Wechsel der Mitglieder weitgehend unabhängige selbstständige Verbandsorganisationen, die öffentliche Aufgaben unter staatlicher Aufsicht wahrnehmen. Gemäß § 29 Abs. 1 SGB IV sind die Träger der Sozialversicherung Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Versicherungsträger auf Bundesebene sind insbesondere die Deutsche Rentenversicherung Bund und die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See. Auch die Bundesagentur für Arbeit ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung.

30 Öffentlich-rechtliche Anstalten sind zur Rechtsperson des öffentlichen Rechts erhobene Bestände an sächlichen und persönlichen Verwaltungsmitteln, die in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind. Rechtsfähige Anstalten im Bundesbereich sind u. a. die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung sowie die Deutsche Nationalbibliothek.

31 Öffentlich-rechtliche Stiftungen sind durch Stiftungsakt an einen öffentlich-rechtlichen Zweck gebundene und durch Hoheitsakt zur juristischen Person des öffentlichen Rechts erhobene Vermögensmassen, die staatlicher Aufsicht unterliegen. Der Bund hat einige bedeutende Stiftungen eingerichtet, z. B. die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, die Kulturstiftung des Bundes, die Deutsche Stiftung Friedensforschung, die Deutsche Bundesstiftung Umwelt und die Bundesstiftung Mutter und Kind.

32 Durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes kann ausnahmsweise auch natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts die Befugnis übertragen werden, Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen. Diese bezeichnet man dann als Beliehene oder beliehene Unternehmen. ⁹ Beliehene im Bundesbereich sind u. a. das Deutsche Zentrum für Luft- und Raumfahrt e.V. (DLR), das Personal privater Unternehmen, die im Auftrag der Bundespolizei an deutschen Flughäfen die Sicherheitskontrollen durchführen, die Toll Collect GmbH, die vom Bundesamt für Güterverkehr mit der Erhebung und Überwachung der LKW-Maut beauftragt worden ist, sowie die von Bundesministerien beliehenen Projektträger im Zuwendungsbereich.

33 Körperschaften und Anstalten kommen auch in der Form vor, dass sie nicht vollständig verselbstständigt, sondern nur mit einer (mehr oder weniger großen) Teilrechtsfähigkeit ausgestattet sind wie der Deutsche Wetterdienst oder die Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung.

7.Verwaltungsaufbau in den Ländern

34 Die Landesverwaltungen sind nicht einheitlich aufgebaut. Ein großes Flächenland verlangt eine andere Verwaltungsorganisation als ein kleines Flächenland oder ein Stadtstaat. Zudem macht sich bis heute der Einfluss der Besatzungsmächte nach dem Zweiten Weltkrieg bemerkbar, der insbesondere zu verschiedenen Kommunalverfassungstypen geführt hat. Anders als der Bund haben die Länder den Verwaltungsaufbau in Landesorganisationsgesetzen und kommunalverfassungsrechtlichen Gesetzen (Kommunalverfassung, Gemeindeordnung, Landkreisordnung) festgelegt. Exemplarisch dargestellt wird der Aufbau der Landesverwaltung zunächst anhand der Flächenländer Brandenburg ¹⁰ und Nordrhein-Westfalen. Dem wird dann der Aufbau eines Stadtstaates am Beispiel von Berlin gegenübergestellt.

Auch bei der Landesverwaltung wird zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verwaltung unterschieden.

35 Unmittelbare Landesverwaltung Brandenburg/Nordrhein-Westfalen

Landesbehörden sind in Nordrhein-Westfalen die obersten Landesbehörden, die Landesoberbehörden, die Landesmittelbehörden und die unteren Landesbehörden (§ 2 LOG NRW).

Demgegenüber ist der Aufbau der unmittelbaren Landesverwaltung im wesentlich kleineren Bundesland Brandenburg nur zweistufig (§ 3 Abs. 1 LOG Bbg): Die erste Stufe bilden die obersten Landesbehörden. Auf der zweiten Stufe stehen die Landesoberbehörden, die allgemeinen und die sonstigen unteren Landesbehörden sowie die Einrichtungen des Landes und die Landesbetriebe. Es fehlen also Mittelbehörden, durch die die Koordinierung und Kontrolle der unteren Landesbehörden gebietsmäßig aufgeteilt wird. Diese Aufgabe wird auch nicht Landesoberbehörden übertragen. Vielmehr führen die obersten Landesbehörden die Aufsicht auch über die unteren Landesbehörden durch.

36 Oberste Landesbehörden sind die Landesregierung, die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident und die Landesministerien (§ 5 Abs. 1 LOG Bbg/§ 3 LOG NRW).

37 Landesoberbehörden sind Behörden, die einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstehen und für das ganze Land zuständig sind (§ 7 Abs. 1 LOG Bbg/§ 6 Abs. 1 LOG NRW mit Auflistung der Landesoberbehörden in Absatz 2). In Brandenburg sind Landesoberbehörden u. a. das Polizeipräsidium, die Landeshauptkasse, das Landesamt für Soziales und Versorgung, das Landesamt für Bauen und Verkehr, in Nordrhein-Westfalen das Landeskriminalamt, das Landesamt für Besoldung und Versorgung und das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz.

38 Landesmittelbehörden sind die einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstehenden Behörden, die für einen Teil des Landes (und in besonderen Fällen für das ganze Land) zuständig sind (§ 7 Abs. 1 LOG NRW). Landesmittelbehörden sind in Nordrhein-Westfalen die Bezirksregierungen und die Oberfinanzdirektionen (Absatz 2). Die Bezirksregierung ist die allgemeine Vertretung der Landesregierung im Bezirk (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LOG NRW). Sie ist, wie Absatz 2 es ausdrückt, eine Bündelungsbehörde, denn gemäß Absatz 3 ist sie zuständig für alle Aufgaben der Landesverwaltung, die nicht ausdrücklich anderen Behörden übertragen sind.

Da Mittelbehörden in Brandenburg fehlen, trifft § 6 Abs. 3 LOG Bbg folgende Regelung: Wenn nach Bundesrecht eine höhere Verwaltungsbehörde, eine Mittelbehörde oder eine untere Verwaltungsbehörde zuständig ist, so bestimmt die Landesregierung durch Rechtsverordnung die zuständige Stelle. § 7 Abs. 1 Satz 2 LOG Bbg stellt klar, dass die Landesoberbehörden, soweit sie nach Bundesrecht zugleich Landesmittelbehörde sind, die Aufgaben für das ganze Land wahrnehmen.

39 Untere Landesbehörden sind nach § 8 Abs. 2 Satz 1 LOG Bbg die Behörden, die einer obersten Landesbehörde unterstehen und für Teile des Landes zuständig sind, in Nordrhein-Westfalen gemäß § 9 Abs. 1 LOG NRW die Behörden, die einer Landesoberbehörde oder einer Landesmittelbehörde unterstellt sind. Bei den unteren Landesbehörden unterschiedet man zwischen den allgemeinen und den sonstigen (vgl. § 3 Abs. 1 LOG Bbg). Allgemeine untere Landesbehörden sind gemäß § 8 Abs. 1 LOG Bbg die Landrätinnen und Landräte und die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister, nach § 9 Abs. 2 LOG NRW die Landrätinnen und Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden. Die Länder bedienen sich zur Ausübung ortsnaher Verwaltungsaufgaben also regelmäßig der Landkreise und kreisfreien Städte. Die Landrätinnen und Landräte sowie die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister erhalten dadurch eine Doppelstellung: Sie sind zum einen gewähltes Organ der Selbstverwaltungskörperschaft Landkreis bzw. kreisfreie Stadt (§§ 126 f. BbfKVerf/§§ 42 ff. KrO NRW), zum anderen als allgemeine untere Landesbehörde Organ der staatlichen Verwaltung (§ 132 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf/§§ 58 ff. KrO NRW). Sonstige untere Landesbehörden sind in Brandenburg die Finanzämter und die staatlichen Schulämter, nach § 9 Abs. 2 LOG NRW zusätzlich insbesondere noch die Kreispolizeibehörden.

40 Neben den Landesbehörden verfügt das Land gemäß § 9 Abs. 1 LOG Bbg/§ 14 LOG NRW über Einrichtungen wie Institute, Archive, Untersuchungsanstalten, Schulen ¹¹ sowie Landesbetriebe (§ 9 Abs. 2 LOG Bbg/§ 14a LOG NRW).

41 Mittelbare Landesverwaltung Brandenburg/Nordrhein-Westfalen

Wichtigste Träger der mittelbaren Landesverwaltung sind die Gebietskörperschaften, also die Gemeinden und Gemeindeverbände (Landkreise, in Brandenburg auch die Ämter). Art. 28 Abs. 2 GG und die Landesverfassungen (vgl. Art. 97 Verfassung Bbg/Art. 78 Verfassung NRW) garantieren ihnen das Recht der Selbstverwaltung.¹²

42 Die Gemeinde ist Grundlage und Teil des demokratischen Gemeinwesens (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf/GO NRW). Sie erfüllt in ihrem Gebiet alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung, soweit die Gesetze nicht etwas anderes bestimmen (§ 2 BbgKVerf/GO NRW). Dazu können die Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln (§ 3 BbgKVerf/§ 7 GO NRW).

43 Der Landkreis ist Gemeindeverband und Gebietskörperschaft mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten, die auf sein Gebiet begrenzt sind, im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu ordnen und zu verwalten (vgl. § 122 BbgKVerf/§ 2 KrO NRW). Der Landkreis erfüllt – wie § 122 Abs. 2 BbgKVerf anschaulich formuliert – „in seinem Gebiet in eigener Verantwortung alle die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden und Ämter übersteigenden öffentlichen Aufgaben, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist und die Aufgaben nicht durch kommunale Zusammenarbeit erfüllt werden. Er fördert die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter bei der Erfüllung ihrer Aufgaben, ergänzt durch sein Wirken die Selbstverwaltung der Gemeinden und Ämter und trägt zu einem gerechten Ausgleich der unterschiedlichen Belastungen der Gemeinden und Ämter bei. Er fördert insbesondere die wirtschaftliche, ökologische, soziale und kulturelle Entwicklung seines Gebietes zum Wohle der Einwohner."

44 Die Gemeinden und Gemeindeverbände wirken aber auch nach Maßgabe der hierfür geltenden gesetzlichen Vorschriften bei der Landesverwaltung mit (§ 12 LOG Bbg/§ 15 LOG NRW). Das Land kann sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten. Solche Aufgaben können als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung oder ausnahmsweise als Auftragsangelegenheiten übertragen werden (so ausdrücklich § 2 Abs. 3 BbgKVerf). Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder Gemeindeverbände, ist dafür durch Gesetz oder Rechtsverordnung aufgrund einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich für die entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Aufwendungen zu schaffen (so Art. 78 Abs. 3 Verfassung NRW; ähnlich Art. 97 Abs. 3 Verfassung Bbg).

45 Daneben gibt es sonstige rechtsfähige Körperschaften sowie Anstalten und Stiftungen (vgl. §§ 13 bis 15 LOG Bbg/§§ 18 bis 21 LOG NRW). Rechtsfähige Anstalten auf Landesebene sind z. B. die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, Statistikämter, Landeslabore und Studentenwerke. Kommunale Einrichtungen wie Wasserwerke oder Verkehrsbetriebe werden oft als nicht rechtsfähige Anstalten betrieben. Auch eine Beleihung Privater ist nach Landesrecht möglich (vgl. § 16 LOG Bbg). Beispiele bilden öffentlich bestellte Vermessungsingenieure und Sachverständige, staatlich anerkannte Privatschulen und -hochschulen sowie beliehene Krankenhäuser zur Unterbringung psychisch kranker Menschen.

45a Sonderfall: Berliner Verwaltung

Der Aufbau der Berliner Verwaltung¹³ weicht stark von den Organisationsmodellen der Flächenstaaten ab, da die Landkreise und Gemeinden als Hauptträger der Verwaltungsaufgabe wegfallen. Berlin ist gemäß Art. 1 Abs. 1 VvB ein deutsches Land und zugleich eine Stadt. Staatliche und gemeindliche Tätigkeiten werden nicht getrennt (§ 1 AZG Bln). Es gilt der Grundsatz der Einheit der Berliner Verwaltung.

45b Die unmittelbare Verwaltung ist zweistufig, wird vom Senat (der Hauptverwaltung) und von den Bezirksverwaltungen wahrgenommen (§ 2 Abs. 1 AZG Bln).

Der Senat nimmt durch die Hauptverwaltung die Aufgaben von gesamtstädtischer Bedeutung wahr (Art. 67 Abs. 1 VvB). Dazu gehören die Leitungsaufgaben, die Polizei-, Justiz- und Steuerwaltung sowie einzelne andere Aufgabenbereiche, die wegen ihrer Eigenart zwingend einer Durchführung in unmittelbarer Regierungsverantwortung bedürfen. Die Aufgaben des Senats außerhalb der Leitungsaufgaben werden durch Gesetz mit zusammenfassendem Zuständigkeitskatalog bestimmt (Absatz 3). Die Hauptverwaltung umfasst die Senatsverwaltungen, die ihnen nachgeordneten Behörden (Sonderbehörden) und nichtrechtsfähigen Anstalten und die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe (§ 2 Abs. 2 AZG Bln).

Die (zwölf) Bezirke erfüllen ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung. Sie nehmen regelmäßig die örtlichen Verwaltungsaufgaben wahr (Art. 66 Abs. 2 VvB). Die Bezirke sind Selbstverwaltungseinheiten Berlins ohne Rechtspersönlichkeit (§ 2 Abs. 1 BezVwG Bln). Organe der Bezirke sind nach § 2 Abs. 2 BezVwG Bln die Bezirksverordnetenversammlungen und die Bezirksämter. Die Bezirksverordnetenversammlung wird in allgemeiner, gleicher, geheimer und direkter Wahl zur gleichen Zeit wie das Abgeordnetenhaus gewählt (Art. 69, 70 VvB). Sie übt die Kontrolle über die Verwaltung des Bezirks aus, beschließt den Bezirkshaushaltsplan und entscheidet in den ihr zugewiesenen Angelegenheiten. Das Bezirksamt besteht aus dem Bezirksbürgermeister und den Bezirksstadträten, von denen einer zugleich zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister gewählt wird. Es soll auf Grund der Wahlvorschläge der Fraktionen entsprechend ihrem nach dem Höchstzahlverfahren (d'Hondt) berechneten Stärkeverhältnis in der Bezirksverordnetenversammlung gebildet werden (Art. 74 Abs. 1 VvB). Das Bezirksamt ist die Verwaltungsbehörde des Bezirks; es vertritt Berlin in Angelegenheiten seines Bezirks (Absatz 2). Die Bezirke nehmen alle Aufgaben der Verwaltung wahr, die nicht dem Senat (der Hauptverwaltung) zugewiesen sind (Art. 67 Abs. 2 VvB; §§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 1 Satz 2 AZG Bln; siehe auch den Katalog in § 36 Abs. 2 BezVwG Bln). Durch die Verordnung über die Zuständigkeit für einzelne Bezirksaufgaben (BezAufgZustV Bln) sind auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 AZG Bln einzelnen Bezirken Aufgaben zur Wahrnehmung für alle Bezirke übertragen (z. B. die Straßenreinigung, die öffentliche Beleuchtung, das Fundbüro). Die Bezirksverwaltungen umfassen auch die ihnen nachgeordneten nichtrechtsfähigen Anstalten und die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe (§ 2 Abs. 2 AZG Bln).

Die Zuständigkeitszuweisung im Einzelnen führt das Allgemeine Zuständigkeitsgesetz (AZG Bln) durch den als Anlage beigefügten Allgemeinen Zuständigkeitskatalog (ZustKat AZG Bln) durch. Die Zuständigkeiten bei Polizeiaufgaben und Ordnungsaufgaben werden durch besonderes Gesetz (ASOG Bln) mit zusammenfassendem Zuständigkeitskatalog (ZustKat Ord) geregelt.

45c Die mittelbare Berliner Verwaltung wird durch die rechtsfähigen Körperschaften (z. B. die Ärzte-, Architekten- und Rechtsanwaltskammer Berlin, die Charité Universitätsmedizin Berlin und die Univeritäten), Anstalten (u. a. die Berliner Verkehrsbetriebe und die Berliner Wasserbetriebe) und Stiftungen des öffentlichen Rechts (Stiftung Berliner Philharmoniker, Stiftung Zentral- und Landesbibliothek Berlin) gebildet, die