Öffentliches Dienstrecht

Von Manfred Wichmann

Das Handbuch stellt das gesamte Beamten- und Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes einschließlich aller Nebengebiete (Besoldungs-, Versorgungs-, Disziplinar- und Personalvertretungsrecht) dar.
Für die 8. Auflage wurde das Werk neu bearbeitet und wesentlich ergänzt. Die erheblichen Änderungen durch die Dienstrechtsreformgesetze des Bundes sowie die Dienstrechtsreformen in den Bundesländern, zuletzt zum 1.7.2016 in Nordrhein-Westfalen, sind ebenso eingearbeitet wie die grundlegende Wandlung des Tarifrechts durch den TVöD. Viele neue Fälle aus der Personalpraxis werden behandelt. Literatur und Rechtsprechung sind auf aktuellem Stand.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Deutscher Gemeindeverlag
• Erscheinungsdatum: 19. Apr. 2017
• ISBN: 9783555019123

Buchvorschau

image1

Schriftenreihe

Verwaltung in Praxis und Wissenschaft (vpw)

Öffentliches Dienstrecht

Das Beamten- und Arbeitsrecht für den öffentlichen Dienst

Dr. jur. Manfred Wichmann

Hauptreferent beim Städte- und Gemeindebund NW, Düsseldorf

RA Karl-Ulrich Langer

Geschäftsführer beim Kommunalen Arbeitgeberverband NW a. D., Wuppertal

8., neu bearbeitete und wesentlich erweiterte Auflage

Deutscher Gemeindeverlag

8. Auflage 2017

Alle Rechte vorbehalten

© Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-555-01910-9

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-555-01911-6

epub: ISBN 978-3-555-01912-3

mobi: ISBN 978-3-555-01913-0

Für den Inhalt abgedruckter oder verlinkter Websites ist ausschließlich der jeweilige Betreiber verantwortlich. Die W. Kohlhammer GmbH hat keinen Einfluss auf die verknüpften Seiten und übernimmt hierfür keinerlei Haftung.

Das Handbuch stellt das gesamte Beamten- und Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes einschließlich aller Nebengebiete (Besoldungs-,Versorgungs-, Disziplinar- und Personalvertretungsrecht) dar.

Für die 8. Auflage wurde das Werk neu bearbeitet und wesentlich ergänzt. Die erheblichen Änderungen durch die Dienstrechtsreformgesetze des Bundes sowie die Dienstrechtsreformen in den Bundesländern, zuletzt zum 1.7.2016 in Nordrhein-Westfalen, sind ebenso eingearbeitet wie die grundlegende Wandlung des Tarifrechts durch den TVöD. Viele neue Fälle aus der Personalpraxis werden behandelt. Literatur und Rechtsprechung sind auf aktuellem Stand.

Dr. jur. Manfred Wichmann, Hauptreferent für Öffentliches Dienstrecht, Städte- und Gemeindebund NRW, Düsseldorf. Rechtsanwalt Karl-Ulrich Langer, Geschäftsführer beim Kommunalen Arbeitgeberverband NRW a.D., Lehrbeauftragter an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW, Dortmund.

Vorwort zur 8. Auflage

Für die 8. Auflage haben wir dieses Praxishandbuch neu bearbeitet und wesentlich ergänzt. Die umfangreichen und erheblichen Änderungen durch die Dienstrechtsreformgesetze des Bundes sowie die Dienstrechtsreformen in den Bundesländern, zuletzt zum 1.7.2016 in Nordrhein-Westfalen, sind ebenso eingearbeitet wie die grundlegende Wandlung des Tarifrechts durch den TVöD. Besonders der Europäische Gerichtshof, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, das Bundesverfassungsgericht, aber auch der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts haben in vielen wegweisenden Grundsatzurteilen zentrale Fragen beantwortet und das Beamtenrecht stärker an das Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes und im Versorgungsrecht an das Rentenrecht angeglichen. Wesentliche Prinzipien des Arbeitsrechts wurden durch den Europäischen Gerichtshof und das Bundesarbeitsgericht fortentwickelt bzw. erstmalig entworfen und stellen das Arbeitsrecht zum Teil auf eine völlig andere Basis. Sowohl Bundesverfassungsgericht als auch Bundesverwaltungsgericht haben die nach der Föderalismusreform normativ auseinanderlaufenden Länderrechte durch an Grundprinzipien orientierte Entscheidungen quasi „eingefangen" und bindende Regeln aufgestellt, die bundesweit für alle, für Beamte und für Beamtenrechtsgesetzgeber, gelten.

Wir haben das bewährte Konzept beibehalten, und – im Gegensatz zu anderen Werken – das gesamte Beamten- und Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes einschließlich sämtlicher Nebengebiete (Besoldungs-, Versorgungs-, Disziplinar-, Personalvertretungs- und Betriebsverfassungsrecht) dargestellt. Hieraus lediglich Teilbereiche zu schildern, erschien uns zu subjektiv, sachlich nicht begründbar und zudem nicht im Interesse unserer Leser.

Soweit die behandelten Rechtsgebiete nicht ohnehin durch Tarifverträge, das Beamtenstatusgesetz oder die über Art. 125a GG weitergeltenden Gesetze und Verordnungen bundeseinheitlich geregelt sind, folgt die Darstellung dem für Nordrhein-Westfalen sowie für den Bund geltenden Recht. Auf wesentliche Abweichungen in anderen Ländern weisen wir hin.

Anregungen und Kritik interessieren uns als stets Lernende jederzeit. Dank und Lob gebühren dem Team des Kohlhammer-Verlags und besonders Tobias Durst für seine ruhige, unaufgeregte und damit wiederum perfekte Betreuung bei der Herausgabe dieser Auflage. Wir freuen uns, wenn unser Buch weiterhin ein kompetenter Ratgeber ist, um Zweifelsfragen zu beantworten und Rechtssicherheit zu gewinnen.

Bonn/Dortmund, im Dezember 2016

Die Verfasser

Inhaltsübersicht

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Verzeichnis der grundlegenden Literatur

Teil I:Allgemeines Beamtenrecht (Wichmann)

1. AbschnittEinführung

2. AbschnittRechtsquellen des Beamtenrechts

3. AbschnittGrundbegriffe des Beamtenrechts

4. AbschnittDas Beamtenverhältnis

5. AbschnittDie Ernennung

6. AbschnittLaufbahnrecht

7. AbschnittÄnderungen des funktionellen Amts sowie Maßnahmen bei der Umbildung von Behörden und Körperschaften

8. AbschnittRechtsstellung des Beamten

9. AbschnittFolgen von Pflichtverletzungen

10. AbschnittBeendigung des Beamtenverhältnisses

11. AbschnittBeschwerdeweg und Rechtsschutz

Teil II:Besoldungs-, Versorgungs- und Disziplinarrecht (Wichmann)

1. AbschnittGrundzüge des Besoldungsrechts

2. AbschnittGrundlagen der Beamtenversorgung

3. AbschnittGrundzüge des Disziplinarrechts

Teil III:Arbeitsrecht (Langer)

1. AbschnittEinführung in das Arbeitsrecht

2. AbschnittRechtsquellen des Arbeitsrechts

3. AbschnittKollektives Arbeitsrecht (Tarifrecht)

4. AbschnittIndividualarbeitsrecht

5. AbschnittGrundzüge des Personalvertretungs- und Betriebsverfassungsrechts

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Verzeichnis der grundlegenden Literatur

Im Folgenden aufgeführt ist grundlegende Literatur in den drei Hauptgebieten dieses Handbuchs. Hinweise auf einschlägige Kommentare und vertiefende Einzeldarstellungen geben die Verfasser, soweit es ihnen erforderlich erschien, am Ende eines Kapitels bzw. unmittelbar nach der Darstellung der jeweiligen Problemkreise.

Teil I:Allgemeines Beamtenrecht

Antoni/Wagner, Sächsisches Beamtenrecht, Loseblattsammlung

Auerbach, Das neue Bundesbeamtengesetz, 2009

Auerbach/Pietsch, Beamtenstatusgesetz, 2009

Badura, Art. 33 GG, in Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblattsammlung

Bär/Gola/Nickel, Öffentliches Dienstrecht, 9. Aufl. 2008

Baßlsperger, Einführung in das neue Beamtenrecht, 2009

Baßlsperger/Labenski, Beamtenrecht, 2011

Battis, Art. 33 GG, in Sachs, GG-Kommentar, 7. Aufl. 2014

Battis, Beamtenrecht, in Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht Bd. 3, 3. Aufl. 2013, zitiert: EFP

Battis, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, 4. Aufl. 2009, zitiert: Battis

Behrens, Beamtenrecht, 2. Aufl. 2001

Brinktrine, Beamtenrecht Bayern, 2016

Brosius-Gersdorf, Art. 33 GG, in Dreier, GG-Kommentar Bd. 2, 3. Aufl. 2015

Buchheister/Kugele/Tegethoff, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, 2011

Dahm, Beamtenrecht, 2. Aufl. 1993

Domgörgen, Art. 33 GG, in Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2016

Dürr/Dürr, Beamtenrecht, 7. Aufl. 2009

Franke/Weiß/Fürst, Gesamtkommentar öffentliches Dienstrecht, Loseblattsammlung, zitiert: GKöD

Eckstein, Landesbeamtengesetz Baden-Württemberg, 2017

Erbe, Beamtenrecht in Hessen, 2015

Gerhardt/Gudrich, Landesbeamtenrecht für Baden-Württemberg, Loseblattsammlung

Grigoleit, Art. 33 GG, in Stern/Becker, GG-Kommentar, 2. Aufl. 2016

Gunkel/Hoffmann, Beamtenrecht in NW, 7. Aufl. 2016

Hartmann, Beamtenrecht, in Terwiesche, Handbuch des Fachanwalts Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2012

Hebeler, Verwaltungspersonal, 2008

Hildebrandt/Demmler/Bachmann, Kommentar zum Beamtengesetz für das Land NW, Loseblattsammlung

Hilg, Beamtenrecht, 3. Aufl. 1990

Hoffmann/Schuhn, Saarländisches Beamtenrecht, 2011

Hüllmantel/Eck/Hoffmeyer/Luber/Weißgerber, Leistungslaufbahngesetz, Kommentar, 2011

Jachmann, Art. 33 GG, in von Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar Bd. 2, 6. Aufl. 2010

Juncker, Beamtenrecht für das Saarland, 2003

Keck/Puchta/Konrad, Laufbahnrecht in Bayern, Loseblattsammlung

Kienzler/Stehle, Beamtenrecht Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2014

Klostermann, Beamtenrecht in Niedersachsen, 4. Aufl. 2012

Köpp, Öffentliches Dienstrecht, in Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2003

Kugele/Tegethoff, Beamtenstatusgesetz, Kommentar, 2011

Kunig, Art. 33 GG, in von Münch/Kunig, GG-Kommentar Bd. 1, 6. Aufl. 2012

Kunig, Das Recht des öffentlichen Dienstes, in Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013

Lecheler, § 110, in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Bd. V, 3. Aufl. 2007

Lenders, Beamtenstatusgesetz, 2012

Lenders/Peters/Weber/Grunewald/Lösch, Das Dienstrecht des Bundes, 2. Aufl. 2013 zitiert: L/P/W/G/L

Leppek, Beamtenrecht, 12. Aufl. 2015

Linnert, Beamtenrecht im Freistaat Thüringen, 5. Aufl. 2016

Meier, Beamtenrecht Rheinland-Pfalz, 2005

Merten, § 114, in Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Band V, 2013

Metzler-Müller/Rieger/Seeck/Zentgraf, Beamtenstatusgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 2014

Minz/Conze, Recht des öffentlichen Dienstes, 7. Aufl. 1998

Monhemius, Beamtenrecht, Grundriss, 1995

Müller/Beck, Das Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Loseblattsammlung

Pechstein, Laufbahnrecht in Bund und Ländern, 3. Aufl. 2015

Peine/Heinlein, Beamtenrecht, 2. Aufl. 1999

Peters/Grunewald/Lösch, Handbuch zum Laufbahnrecht des Bundes, 2009

Pieper, Art. 33 GG, in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Kommentar zum Grundgesetz, 13. Aufl. 2014

Pieroth, Art. 33 GG, in Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 14. Aufl. 2016

Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattsammlung

Reese/Höfler/Kölle, Das Recht der Landes- und Kommunalbeamten, 2. Aufl. 2016

Reich, Beamtenstatusgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2012

Scheerbarth/Höffken/Bauschke/Schmidt, Beamtenrecht, 6. Aufl. 1992

Schenke, Fälle zum Beamtenrecht, 2. Aufl. 1990

Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl. 2013, zitiert: Schnellenbach

Schrapper/Günther, Landesbeamtengesetz NW, Kommentar, 2013

Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, Loseblattsammlung

Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblattsammlung

Schwerdtfeger, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 14. Aufl. 2012

Senff/Sippel, Beamtenrecht in Thüringen, 1996 mit Nachtrag 1997

Sommer/Konert/Sommer, Niedersächsisches Beamtengesetz, 2001

Spieß, Das neue Dienstrecht Hessen, 2014

Spieß, Öffentliches Dienstrecht Hessen, 4. Aufl. 2004

Stollberg, Beamtenrecht in der Fallbearbeitung, 2. Aufl. 1993

Strunk, Beamtenrecht, 3. Aufl. 1986

Tadday/Rescher, Beamtenrecht NW, Kommentar, Loseblattsammlung, zitiert: LBG

Tadday/Rescher , Laufbahnrecht des Landes NW, Kommentar, Loseblattsammlung, zitiert: LVO

Treubrodt, Beamtenrecht Berlin, 2014

Treubrodt, Beamtenrecht Bund, 2013

Ule, Beamtenrecht, Kommentar, in Brauchitsch/Ule, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Bd. X, 1. Hbd., 1970

Ule, Öffentlicher Dienst, in Bettermann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. IV, 2. Hbd., 1962

Voitl/Luber, Das neue Dienstrecht in Bayern – Bayerisches Beamtenrecht, 2. Aufl. 2015

von Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, Loseblattsammlung

Voßkuhle, Personal, in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. III, 2. Aufl. 2013, zitiert: Voßkuhle, § 43

Weber, Beamtenrecht, 2003

Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl/Baßlsperger/Conrad, Beamtenrecht in Bayern, Kommentar, Loseblattsammlung

Weißhaar, Beamtenrecht, 4. Aufl. 1994

Werres, Beamtenverfassungsrecht, 2011

Werres/Boewe, Beamtenrecht, 3. Aufl. 2016

Wiese, Beamtenrecht (Handbuch des Öffentlichen Dienstes, Bd. II, Teil 1), 3. Aufl. 1988

Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. II, 5. Aufl. 1987 (ab der 6. Aufl. 2000 wird der beamtenrechtliche Teil nicht mehr fortgeführt)

Woydera/Summer/Zängl/Döring, Sächsisches Beamtengesetz, Loseblattsammlung

Zeiler, Beamtenrecht, 1983

Teil II:Besoldungs-, Versorgungs-, Disziplinar- und Personalvertretungsrecht

Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, Bundespersonalvertretungsgesetz, 9. Aufl. 2016

Altvater/Burr/Coulin/Klimpe-Auerbach/Wirlitsch/Bartl, Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2016

Aufhauser/Warga/Schmitt-Moritz, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, 8. Aufl. 2016

Bader/Rooschütz, Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, 15. Aufl. 2015

Ballerstedt/Schleicher/Faber, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung

Bauschke/Weber, Bundesdisziplinargesetz, 2003

Behrens-Kubitza/Darré/Wagner, Sächsisches Personalvertretungsgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 2012

Bieler/Lukat, Das behördliche Disziplinarverfahren, 4. Aufl. 2012

Bieler/Müller-Fritzsche, Niedersächsisches Personalvertretungsrecht, 17. Aufl. 2016

Bieler/Vogelgesang/Kleffner/Rehak/Schneider/Neie, Landespersonalvertretungsgesetz Thüringen, Loseblattsammlung

Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/Kleffner/Rehak/Schneider/Neie, Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, Loseblattsammlung

Brinktrine, Beamtenversorgungsgesetz, Kommentar, 2011

Burkhart/Gebert, Personalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, 4. Aufl. 2015

Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in NW, Kommentar, Loseblattsammlung

Claussen/Benneke/Schwandt, Das Disziplinarverfahren, 6. Aufl. 2010

Clemens/Millack/Engelking/Lantermann/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblattsammlung

Daniels/Pätzel/Witt, Personalvertretungsgesetz Berlin, 3. Aufl. 2016

Dawin, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, 2011

Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Loseblattsammlung

Donalies/Hübner-Berger, Gesetz über die Mitbestimmung der Personalräte in Schleswig-Holstein, Loseblattsammlung

Ebert, Das aktuelle Disziplinarrecht, 4. Aufl. 2012

Fischer/Goeres/Gronimus/Weiß/Flintrop, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung

Fricke/Dierßen/Otte/Sommer/Thommes, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 4. Aufl. 2012

Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Kommentar, Loseblattsammlung

Gliech/Seidel/Schwill, Sächsisches Personalvertretungsgesetz, 4. Aufl. 2013

Gliech/Seidel/Schwill, Thüringer Personalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2016

Gronimus/Knorz/Wienzeck, Die Beteiligungsrechte der Personalvertretungen, 8. Aufl. 2014

Havers/Giesen, Landespersonalvertretungsgesetz NW, Kommentar, 10. Aufl. 2016

Hebeler/Kersten/Lindner, Handbuch Besoldungsrecht, 2015

Hellstern/Kaufmann, Handbuch des Besoldungsrechts für Baden-Württemberg, Loseblattsammlung

Hummel/Köhler/Mayer/Baunack, BDG – Bundesdisziplinargesetz und materielles Disziplinarrecht, 6. Aufl. 2016

Ilbertz, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, 17. Aufl. 2015

Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, Kommentar, 13. Aufl. 2014

Keller, Disziplinarrecht – Für die polizeiliche Praxis, 3. Aufl. 2016

Kempf/Becker/Tepke, Besoldungsrecht, 16. Aufl. 2008

Klein, Das Recht der Personalvertretung in NW, 2012

Klein/Lechtermann, Das Personalvertretungsgesetz NW-Novelle, 2011

Kümmel/Pohl, Bundesbesoldungsrecht und Besoldungsrecht Niedersachsens, Loseblattsammlung

Lenders, Hessisches Personalvertretungsgesetz, 2012

Lenders/Richter, Die Personalvertretung, 2010

Leuze/Wörz/Bieler, Das Personalvertretungsrecht in Baden-Württemberg, Kommentar, Loseblattsammlung

Lorenzen/Etzel/Eckstein/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung

Lümmen/Grunefeld/Kempf, Beamtenversorgung – Gesetzliche Regelungen und Private Altersvorsorge –, 2003

Marburger, Die Versorgung der Beamten und anderweitig Beschäftigten im öffentlichen Dienst, 4. Aufl. 2016

Minz/Leppek, Praxis-Handbuch Beamtenversorgungsrecht, 4. Aufl. 2015

Müller, Grundzüge des Beamtendisziplinarrechts, 2010

Reich, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, 2002

Reich, Beamtenversorgungsgesetz, Kommentar, 2013

Reich, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2001

Reich, Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 5. Aufl. 2007

Reich/Preißler, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, 2014

Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012

Schaufelberger/Schneider, Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2015

Schelter/Seiler, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, 3. Aufl. 2000

Schinkel/Seifert/Franke/Fürst, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung

Schnieber, Personalvertretungsgesetz NW, 2012

Schubert/Wirth, Besoldungsrecht in NW, Kommentar, Loseblattsammlung

Schütz, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Loseblattsammlung

Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung

Seidel, Personalvertretungsgesetz Brandenburg, 5. Aufl. 2015

Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht, Loseblattsammlung

Urban/Wittkowski, Bundesdisziplinargesetz, Kommentar, 2011

Vogelgesang/Bieler/Kleffner/Rehak/Schneider, Landespersonalvertretungsgesetz für den Freistaat Sachsen, Kommentar, Loseblattsammlung

Vogelgesang/Bieler/Kleffner/Rehak/Schneider, Landespersonalvertretungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern, Loseblattsammlung

von Alberti/Burr/Düsselberg/Eckstein/Nonnenmacher/Wahlen, Landesdisziplinarrecht für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2012

Weber, Das Recht der Personalvertretung in Berlin, 2013

Weiß, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Loseblattsammlung

Welkoborsky/Baumgarten/Berg/Vormbaum-Heinemann, Landespersonalvertretungsgesetz NW, 6. Aufl. 2015

Wolf, Das neue Personalvertretungsgesetz NW, 3. Aufl. 2011

Wolf/Eilers/Meise, Taschenlexikon Personalvertretungsrecht Bund und Länder, 2012

Teil III:Arbeitsrecht

Ascheid/Preis/Schmidt, Kündigungsrecht, Großkommentar zum gesamten Recht der Beendigung von Arbeitsverhältnissen, 5. Aufl. 2016, zitiert: APS/Bearbeiter

Bepler/Böhle/Meerkamp/Stöhr, TVöD, Kommentar zum Tarifrecht der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst im Bereich des Bundes und der VkA, 33. Aufl. 2016

Bredemeier/Neffke, TVöD/TV-L – Tarifverträge für den öffentlichen Dienst, 4. Aufl. 2013

Breier/Dassau/Kiefer/Lang/Faber/Thivessen/Kulok/Reinecke/Wulfers/Langenbrinck, PC-TVöD Kommentar, 74. Update, Stand: 5/16

Dieterich/Hanau/Schaub u. a., Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 16. Aufl. 2016, zitiert: ErfK/Bearbeiter

Dörner/Luczak/Wildschütz/Baeck/Hoß, Handbuch des Fachanwalts Arbeitsrecht, 13. Aufl. 2016, zitiert: DLW/Bearbeiter, Kap. …, Rn …

Etzel/Bader/Fischermeyer, KR – Gemeinschaftskommentar zum Kündigungsschutzgesetz und zu sonstigen kündigungsschutzrechtlichen Vorschriften, 11. Aufl. 2016, zitiert: KR – Bearbeiter

Fitting/Engels/Schmidt/Trebinger/Linsenmaier, Betriebsverfassungsgesetz, 28. Aufl. 2016, zitiert: Fitting, § …, Rn …

Küttner, Personalbuch 2016, 28. Aufl. 2016

Müller/Landshuter (geb. Preis), Arbeitsrecht im Öffentlichen Dienst, 7. Aufl. 2009

Richardi/Wlotzke/Wißmann/Oetker, Münchener Handbuch zum Arbeitsrecht, 3. Aufl. 2009, zitiert: MüHand – Bearbeiter

Ruge/Krömer/Pawlak/Rabe v. Pappenheim, Arbeitsrecht im öffentlichen Dienst 2016, zitiert: Ruge u. a.

Schaub, Arbeitsrechtshandbuch, 16. Aufl. 2015, zitiert: Schaub/Bearbeiter, ArbR-Hdb, § …

Schubert/Jerchel/Düwell, Das neue Mindestlohngesetz, 2015

Sponer/Steinherr/Kapitza/Wollensak, Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Bund/Kommunen (VkA), Stand: 6/16

Wiedemann/Oetker, Tarifvertragsgesetz, Kommentar, 7. Aufl. 2007

Teil I.Allgemeines Beamtenrecht

Inhaltsverzeichnis

1. Abschnitt:Einführung

1.Ausgangslage

2.Inhalte und Ziele der Dienstrechtsreform

2.1Dienstrechts„reform"gesetz

2.2Versorgungsberichte 1996, 2001, 2005 und 2009

2.3Versorgungsreformgesetze 1998 und 2001

3.Öffentlicher Dienst und Verwaltungsmodernisierung

3.1Inhalte der Verwaltungsmodernisierung

3.2Rechtliche Hindernisse bei der Verwaltungsmodernisierung

3.3Umfassende Beteiligung des Personals

3.4Konkrete Maßnahmen der Personalwirtschaft

3.5Forderungen an den Gesetzgeber

2. Abschnitt:Rechtsquellen des Beamtenrechts

1.Verfassungsrechtliche Grundlagen

1.1Der Beamte als Grundrechtsträger

1.2Art. 33 GG

1.2.1Leistungsgrundsatz und Gleichheitsprinzip

1.2.2Funktionsvorbehalt und institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums

1.2.3Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums

1.2.3.1Definition des Begriffs „hergebrachte Grundsätze"

1.2.3.2Inhalt der hergebrachten Grundsätze

1.2.3.3Bedeutung der hergebrachten Grundsätze

2.Sonstige Rechtsquellen

2.1Bundesbeamtenrecht

2.2Beamten-Bundesrecht

2.3Landesbeamtenrecht

2.4Kommunales Beamtenrecht

3. Abschnitt:Grundbegriffe des Beamtenrechts

1.Der Beamtenbegriff

1.1Beamter im staatsrechtlichen Sinn

1.2Beamter im haftungsrechtlichen Sinn

1.3Beamter im strafrechtlichen Sinn

2.Der Begriff des Amts

2.1Amt im Sprachgebrauch und im organisationsrechtlichen Sinn

2.2Amt im beamtenrechtlichen Sinn

2.2.1Das statusrechtliche Amt

2.2.2Das funktionelle Amt

2.2.3Zum Unterschied: die Planstelle

3.Dienstherrnfähigkeit und Organe des Dienstherrn

3.1Dienstherrnfähigkeit

3.2Organe des Dienstherrn

3.2.1Oberste Dienstbehörde

3.2.2Dienstvorgesetzter

3.2.3Vorgesetzter

3.2.4BPA/LPA als unabhängige Stelle

4. Abschnitt:Das Beamtenverhältnis

1.Rechtsnatur des Beamtenverhältnisses

2.Arten der Beamtenverhältnisse

2.1Unterscheidung nach dem Dienstherrn

2.2Unterscheidung nach der Dauer der Bindung

2.2.1Beamter auf Lebenszeit

2.2.2Beamter auf Zeit

2.2.3Beamter auf Probe

2.2.4Beamter auf Widerruf

2.3Unterscheidung nach dem Umfang der Bindung

2.4Unterscheidung nach der Laufbahn

2.5Unterscheidung nach dem wahrzunehmenden Amt

2.6Unterscheidung nach dem Haushaltsrecht

3.Beamte mit besonderer Rechtsstellung

3.1Kommunale Wahlbeamte

3.2Politische Beamte

3.3Hochschullehrer

3.4Polizeivollzugsbeamte

3.5Sonstige Beamte mit besonderer Rechtsstellung

5. Abschnitt:Die Ernennung

1.Bedeutung, Begriff und Rechtsnatur der Ernennung

2.Die Ernennungsfälle

2.1Begründung des Beamtenverhältnisses

2.2Umwandlung

2.3Anstellung

2.4Verleihung eines anderen Amts mit anderem Grundgehalt

2.5Verleihung eines anderen Amts mit anderer Amtsbezeichnung

3.Voraussetzungen der einzelnen Ernennungsfälle

3.1Begründung des Beamtenverhältnisses

3.2Umwandlung des Beamtenverhältnisses

3.3Anstellung

3.4Beförderung und beförderungsgleiche Maßnahmen

3.5Rangherabsetzung

3.6Aufstieg

4.Mängel der Ernennung und ihre Folgen

4.1Fallgruppen von Ernennungsfehlern

4.1.1Nichternennung (Nichtakt)

4.1.2Nichtige Ernennung

4.1.3Zurückzunehmende Ernennung

4.1.3.1Obligatorische Rücknahme

4.1.3.2Soll-Rücknahme

4.2Folgen von Ernennungsfehlern

4.2.1Maßnahmen des Dienstherrn

4.2.2Rechtsfolgen im Innenverhältnis

4.2.3Rechtsfolgen im Außenverhältnis

5.Ansprüche auf Ernennung

5.1Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung

5.2Materiell-subjektive Rechte auf Ernennung

5.2.1Sonderfälle von Ernennungsansprüchen

5.2.2Zusicherung

5.3Verfahrensansprüche des Beamten bei der Ernennung

6. Abschnitt:Laufbahnrecht

1.Bestimmungsfaktoren der Laufbahn

1.1Laufbahngruppe und Laufbahngruppensystem

1.2Fachrichtung

2.Die laufbahnrechtliche Befähigung

2.1Laufbahnbewerber

2.1.1Regellaufbahnbewerber

2.1.2Bewerber besonderer Fachrichtung

2.1.3Sonstige Fälle des Erwerbs der Befähigung

2.2Anderer Bewerber

3.Der Vorbereitungsdienst

4.Die Laufbahnprüfung

5.Die laufbahnrechtliche Probezeit

5.1Bedeutung der Probezeit

5.2Dauer der Probezeit

5.3Rechte des Beamten im Hinblick auf die Probezeit

6.Der Laufbahnwechsel

6.1Laufbahnwechsel mit Wechsel der Laufbahngruppe

6.1.1Der Aufstieg

6.1.2Der Abstieg

6.2Laufbahnwechsel ohne Wechsel der Laufbahngruppe

6.2.1Abgrenzung denkbarer Fallkonstellationen

6.2.2Wechsel in ein statusgleiches Amt einer anderen Laufbahn

6.2.3Wechsel in eine gleichwertige Laufbahn

7.Anwendung der Laufbahnverordnung

7. Abschnitt:Änderungen des funktionellen Amts sowie Maßnahmen bei der Umbildung von Behörden und Körperschaften

1.Änderungen des funktionellen Amts

1.1Begriffsbestimmung, Rechtsnatur und Abgrenzung der möglichen Maßnahmen

1.2Voraussetzungen und Rechtsfolgen der einzelnen Maßnahmen

1.2.1Versetzung

1.2.2Abordnung

1.2.3Zuweisung

1.2.4Umsetzung

1.2.5Organisationsverfügung (Geschäftsplanänderung)

2.Maßnahmen bei der Umbildung oder Auflösung von Behörden und Körperschaften

8. Abschnitt:Rechtsstellung des Beamten

1.Beamtenpflichten

1.1Staatspolitische Pflichten

1.1.1Pflicht zur Verfassungstreue

1.1.2Mäßigungs- und Zurückhaltungspflicht bei der politischen Betätigung

1.2Pflichten mit Bezug auf das Amt

1.2.1Pflicht zur Neutralität und Uneigennützigkeit

1.2.2Pflicht zum vollen persönlichen Einsatz im Beruf

1.2.3Verschwiegenheitspflicht

1.2.4Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten im Dienst

1.2.5Pflicht, eine bestimmte Dienstkleidung zu tragen

1.3Pflichten ohne Amtsbezug

1.3.1Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten außerhalb des Dienstes

1.3.2Beschränkte Residenzpflicht

1.4Pflichten gegenüber Vorgesetzten, Mitarbeitern und Kollegen

1.4.1Pflicht zu vertrauensvollem Zusammenwirken

1.4.2Gehorsams-, Beratungs- und Unterstützungspflicht

1.4.3Remonstrationspflicht

1.5Pflichten gegenüber dem Bürger

1.5.1Pflicht zum gesetzmäßigen Handeln

1.5.2Pflicht, unparteiisch und gerecht zu handeln

1.5.3Pflicht zur Beachtung der Verfahrensvorschriften zum Schutz des Bürgers

1.5.4Beratungs- und Auskunftspflicht

1.5.5Allgemeine Umgangspflicht

2.Nebentätigkeitsrecht

2.1Problematik/Begriffsbestimmungen

2.2Voraussetzungen zur Übernahme einer Nebentätigkeit

2.3Rechte und Pflichten des Beamten bei der Nebentätigkeit

3.Personalaktenrecht

3.1Begriff der Personalakten

3.2Grundsätze bei der Führung der Personalakten

3.3Rechte des Beamten im Hinblick auf seine Personalakte

4.Dienstliche Beurteilung und Dienstzeugnis

4.1Begriffsbestimmungen, Zweck

4.2Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine dienstliche Beurteilung

4.3Rechte des Beamten im Hinblick auf die dienstliche Beurteilung

4.4Dienstzeugnis

5.Rechte des Beamten

5.1Grundlagen: Grundrechte und Fürsorgepflicht

5.2Vermögenswerte Rechte (Überblick)

5.3Nichtvermögenswerte Rechte

5.3.1Rechte aus dem Amt

5.3.1.1Amtsangemessene Aufgaben, Beschäftigung

5.3.1.2Amtsbezeichnung

5.3.2Gesetzlich oder durch Rechtsverordnung konkretisierte Einzelrechte

5.3.2.1Erholungsurlaub

5.3.2.2Sonderurlaub/Sondergesetzlicher Urlaub

5.3.2.3Elternzeit (früher Erziehungsurlaub genannt)

5.3.2.4Urlaub (§§ 92, 95 BBG [§§ 64, 70 f. LBG])

5.3.2.5Teilzeitarbeit

5.3.2.6Fortbildung und Personalentwicklung

5.3.2.7Besondere Schutzvorschriften/Behördliches Gesundheitsmanagement

5.3.3Durch Verwaltungsvorschriften und Rechtsprechung vorgenommene Konkretisierungen der Fürsorgepflicht

5.3.3.1Anhörungs- und Beratungspflicht, Untersuchungsgrundsatz

5.3.3.2Förderungspflicht

5.3.3.3Schadenabwendungspflicht (Schutzpflicht)

5.3.3.4Sonstiges

9. Abschnitt:Folgen von Pflichtverletzungen

1.Pflichtverletzungen durch Beamte

1.1Vermögensrechtliche Folgen

1.1.1Schadenersatz

1.1.1.1Haftungssystem

1.1.1.2Haftung im Außenverhältnis

1.1.1.3Haftung im Innenverhältnis

1.1.1.4Anspruchsvoraussetzungen

1.1.1.5Umfang der Ersatzpflicht, Beweisfragen

1.1.1.6Geltendmachung der Schadenersatzforderung

1.1.2Erstattungsansprüche

1.1.3Verlust der Dienstbezüge

1.2Beamtenrechtliche Folgen

1.3Strafrechtliche Folgen

2.Pflichtverletzungen durch den Dienstherrn

2.1Erfüllungsansprüche des Beamten

2.1.1Erfüllungsansprüche auf vermögenswerte Rechte

2.1.2Erfüllungsansprüche auf nichtvermögenswerte Rechte

2.2Folgenbeseitigungsanspruch

2.3Schadenersatzansprüche

2.4Verhältnis beamtenrechtlicher Spezialansprüche zur Staatshaftung

2.5Überblick über sonstige Ansprüche

10. Abschnitt:Die Beendigung des Beamtenverhältnisses

1.Beendigungsformen

2.System der Voraussetzungen für die Beendigung des Beamtenverhältnisses

3.Spezielle Voraussetzungen und Rechtsfolgen der einzelnen Beendigungstatbestände

3.1Entlassung

3.1.1Voraussetzungen der Entlassung

3.1.1.1Entlassung durch einseitigen Verwaltungsakt aufgrund von Kann-Vorschriften

3.1.1.2Entlassung durch einseitigen gebundenen Verwaltungsakt

3.1.1.3Entlassung durch mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt

3.1.1.4Entlassung kraft Gesetzes

3.1.2Rechtsfolgen der Entlassung

3.2Eintritt in den Ruhestand

3.2.1Dauernder Ruhestand

3.2.1.1Voraussetzungen für den Eintritt in den dauernden Ruhestand

3.2.1.2Rechtsfolgen des Eintritts in den dauernden Ruhestand

3.2.2Einstweiliger Ruhestand

3.2.2.1Voraussetzungen

3.2.2.2Rechtsfolgen

3.3Verlust der Beamtenrechte

3.4Entfernung aus dem Beamtenverhältnis

3.5Abwahl/Abberufung kommunaler Wahlbeamter

3.6Verabschiedung der Ehrenbeamten

11. Abschnitt:Beschwerdeweg und Rechtsschutz

1.Außergerichtliche Rechtsbehelfe

1.1Formlose Rechtsbehelfe

1.2Förmliche Rechtsbehelfe

1.3Besonderheiten des beamtenrechtlichen Widerspruchsverfahrens

2.Rechtsschutz vor den Gerichten

2.1Klagen vor den Verwaltungsgerichten

2.2Zuständigkeit des Disziplinargerichts

2.3Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten (Zivilgerichte)

2.4Rechtsweg zu den Sozialgerichten

2.5Bundesverfassungsgericht/Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

3.Konkurrentenklage und sonstiger Rechtsschutz in Konkurrenzfällen

3.1Konkurrentenklage

3.1.1Dienstpostenkonkurrenz

3.1.2Status(amts)konkurrenz

3.2Sonstiger Rechtsschutz

1. Abschnitt:Einführung

1.Ausgangslage

1 Der öffentliche Dienst des beginnenden 21. Jahrhunderts in Deutschland befindet sich in einem Zwiespalt. In Zeiten eines geänderten gesamtgesellschaftlichen Wertewandels mit dem Anspruch vermeintlicher Egalität, besonders wegen des dramatisch verschlechterten Arbeitsmarkts, erweckt ein angeblich privilegierender Sonderstatus Kritik oder gar Neid. Die Politik reagiert auf ihr strukturelles Defizit, angesichts bekannter oder zu erwartender Schwierigkeiten legislaturperiodenübergreifende Konzepte oder Lösungen vorzulegen, mit hektischem Aktionismus. Gewaltige Sparbemühungen, durch gravierende wirtschaftliche Probleme objektiv gerechtfertigt, treffen den öffentlichen Dienst und werden dort als grandiose „Reformen" des öffentlichen Dienstrechts verkauft. Die Lobby, der DBB und ver.di, verteidigt vehement den Status quo, fordert ritualisiert sogar gesamtwirtschaftlich unerfüllbare finanzielle Verbesserungen, ohne dabei den Wert eines krisensicheren Arbeitsplatzes zu berücksichtigen. Auf diese Weise erhält die Diskussion um die Eindämmung ¹ oder gar Abschaffung von Sonderstatusverhältnissen ² neue Nahrung. Der Beschäftigte im öffentlichen Dienst, der die strukturellen Versäumnisse perspektivischer Politik der politischen Parteien und ihrer Repräsentanten nicht oder allenfalls mittelbar als Wähler zu verantworten hat, haftet jedoch für sie mit Einbußen bei Besoldung und Versorgung. Zugleich setzt ihn das Verhalten seiner Interessenvertreter einer Kampagne um wirkliche oder angebliche Privilegien aus, der er deshalb nicht standhalten kann, weil sie neidgeprägt nicht um die Frage von wahr oder falsch kreist. Überdies hat sich die Anspruchshaltung des Bürgers, der mit seinen Abgaben gerade diesen öffentlichen Dienst bezahlt, gewandelt. Er will „value for money", entsprechende Dienstleistungen für sein Steuergeld. Das fehlerfreie recht- und zweckmäßige Handeln, bei dem nach deutscher Verwaltungstradition bisher der Schwerpunkt lag, hat durch die vom Bürger geforderte Serviceorientierung seine Rolle als dominierender Faktor eingebüßt.

Deshalb nimmt es nicht wunder, wenn Analysen ergeben, dass sowohl die äußere als auch die innere Legitimationsbasis für das Berufsbeamtentum „zerbröckelt"³. In den Ergebnissen einer Umfrage des Allensbacher Instituts vom Januar 1997 überwog Skepsis gegenüber grundlegenden, das Beamtentum prägenden und tragenden Prinzipien. Von 13 beamtenrechtlichen Grundsätzen wollte die Bevölkerung neun mehrheitlich abschaffen; bei dreien waren die Auffassungen geteilt. Allein beim Streikverbot für Beamte fand sich eine deutliche Mehrheit von 47 % für das Beibehalten gegenüber 38 % für das Abschaffen. Hingegen wurden vermeintliche Privilegien problematisiert, nämlich dass Beamten nicht gekündigt werden könne (69 % für Abschaffen, 21 % für Beibehalten), dass sie keine eigene Krankenversicherung hätten und wie Privatpatienten behandelt würden (63 % ./. 21 %), dass sie keine Arbeitslosen- (75 % ./. 15 %) sowie Rentenversicherung (79 % ./. 13 %) zahlen müssten, oder dass sich ihre Beförderung mehr nach Dienstalter als nach der Leistung richte (81 % ./. 9 %). Aber selbst hinsichtlich der inneren Legitimationsbasis des Berufsbeamtentums, den speziellen Beamtenpflichten, herrschte desillusionierte Skepsis. 62 % der Bürger glaubten, dass Beamte im Staat ausschließlich einen Arbeitgeber sähen und sich ihm gegenüber nicht besonders verpflichtet fühlten; lediglich 21 % beurteilten das anders. 56 % meinten, dass die Beamten in Deutschland im Allgemeinen beeinflussbar und bestechbar seien (gegen 25 %). Schließlich hielten 57 % Beamte für „out und magere 14 % für „in. Noelle-Neumann⁴ konstatiert in ihrem Fazit bereits eine „Krise des Berufsbeamtentums".

Die skizzierte Ausgangslage stimmt nachdenklich. Der öffentliche Dienst kann im Kräftespiel zwischen Politik, Lobby und Bürger seine Rolle für das 21. Jahrhundert nur finden, wenn er sich der Debatte stellt und Fehlentwicklungen vermieden werden. Nicht vergessen darf man dabei, dass ohne einen funktionierenden öffentlichen Dienst weder der Aufbau der Bundesrepublik Deutschland nach dem 2. Weltkrieg noch die trotz aller Unterschiedlichkeiten voranschreitende Vereinigung der beiden deutschen Staaten derart erfolgreich gelungen wären. Vielleicht zeigt jetzt gerade die EU-Staatsschuldenkrise besonders deutlich den bundesdeutschen Standortvorteil einer funktionierenden Verwaltung. In diese Richtung gehen neuere Untersuchungen⁵, nach denen Beamte durch die Finanz- und Wirtschaftskrise im Ansehen der Bürger deutlich gewinnen. 87 % der Befragten wurden freundlich behandelt und hatten den Eindruck von gut ausgebildeten und qualifizierten Beschäftigten. 81 % halten eine starke öffentliche Verwaltung für unerlässlich, 79 % empfinden Beamte als pflichtbewusst, 72 % als zuverlässig, 68 % als kompetent und nur 6 % als schlecht und 16 % als überflüssig.

Folgend werden Tendenzen dargestellt, die Diskussion, Rechtsentwicklung und Probleme prägen.

2.Inhalte und Ziele der Dienstrechtsreform

2.1Dienstrechts„reform"gesetz

2 Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24.2.1997 ⁶ ist vom Bundestag am 30.1.1997 und vom Bundesrat am 31.1.1997 beschlossen worden. Vorangegangen war ein langwieriges Einigungsverfahren zwischen Bund und Ländern im Vermittlungsausschuss. Das Gesetz trat zum 1.7.1997 in Kraft. Die Länder haben die vom Bund erlassenen Rahmenvorschriften des BRRG bis zum 31.12.1998 in Landesrecht umgesetzt (Art. 75 I S. 1 Nr. 1, III GG a. F.). Diese Verpflichtung bezog sich auf sämtliche Neuregelungen des BRRG durch das Reformgesetz. Hingegen galten die wegen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74a I GG a. F.) erfolgten Änderungen bei der Besoldung und Versorgung für Länder und Kommunen unmittelbar. Schließlich räumte das Reformgesetz den Ländern eigenständige Kompetenzen für bestimmte Bereiche in Form von Verordnungsermächtigungen ein.

Wesentliches Ziel des Gesetzes war es, den Leistungsgedanken in der öffentlichen Verwaltung zu stärken. Durch ein reformiertes Bezahlungssystem wollte man bessere Leistungen und größere Flexibilität erreichen. Besonders enttäuschend und demotivierend war deshalb, dass diese sinnvollen Ziele kontraproduktiv allein unter dem Gesichtspunkt der Kostenneutralität umgesetzt wurden. Hierzu dienten Kappungsgrenzen bei den einzelnen leistungsbezogenen Elementen (maximal 10 % der Beamten bei Leistungsprämien und -zulagen sowie höchstens 10 % beim Aufsteigen in den Besoldungsstufen) sowie ihre summenmäßigen Begrenzungen. Primär sollte also der Personalkostenaufwand reduziert werden, statt durch Prämien und Zulagen die Effizienz zu steigern.

Die Kappungsgrenzen sind systemwidrig, wenn man wirtschaftlichen Erfolg finanziell würdigen will. Darüber hinaus sind eine Quotierung der Zulagenberechtigten und eine Limitierung der Zulagenhöhe gerade dann nicht angebracht, wenn die Leistungen weiter gesteigert werden sollen. Personalwirtschaftlich sinnvoll wäre es gewesen, allen, die am wirtschaftlichen Gelingen mitwirken, ihren gebührenden Anteil zuzugestehen. Die haushaltsrechtlichen Vorbehalte hätten keine Kappung erfordert. Die schlechte Finanzsituation der öffentlichen Haushalte hätte einen Missbrauch verhindert. Zudem bestehen gravierende Probleme gerade aus Sicht der kommunalen Praxis. Speziell kleinere Gemeinden beschäftigen so wenig Beamte, dass sie nicht vernünftig Leistungsanreize ausweisen können. Nach Berechnungen einer Mitgliedskommune des StGB NW mit immerhin 55.000 Einwohnern kann man wegen der 10 %-Grenze dort lediglich 8 Beamte zusätzlich finanziell honorieren. Angesichts dieser Zahlen stellt sich die Frage, ob sowohl die angestrebte Motivationswirkung als auch der hohe Verwaltungsaufwand bei der Vergabe noch in einem angemessenen Verhältnis stehen. Mittlerweile bemängelt ebenfalls der Erfahrungsbericht der Bundesregierung zur Dienstrechtsreform vom 20.6.2001, dass der organisatorische Aufwand groß sei⁷ und viele Leistungsträger nicht berücksichtigt werden könnten⁸.

Derartige Gängelungen mittels Limitierungen in Bezug auf Zahl und Umfang kann man anders als durch die in der für die inhaltliche Ausgestaltung des Dienstrechtsänderungsgesetzes nicht ganz unbedeutenden obersten Ministerialbürokratie institutionalisierbaren Unsicherheit von Vorgesetzten kaum erklären. Solche Normen wären dann Ausfluss einer vermuteten Führungsschwäche, sich lieber hinter Quoten zu verstecken als nach Leistung zu unterscheiden und es dem Mitarbeiter gegenüber zu verdeutlichen. Hierdurch spornt man möglicherweise einen prozentual kleinen Teil der Beamten, der unter die Quotierungen fällt oder sie zu erreichen glaubt, an. Hingegen wird der ganz überwiegende Teil entscheidend demotiviert.

Das Ergebnis der Dienstrechts„reform" war für Städte und Gemeinden und deren Personal enttäuschend. Keine der fünf zentralen Forderungen der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände (Führungspositionen auf Zeit für Kommunen, dienstrechtliche Experimentierklausel, Änderungen bei Leistungsprämien und -zulagen, Streichung der Stellenobergrenzenregelungen sowie der Kommunalbesoldungsverordnung des Bundes) wurde verwirklicht.⁹

Der Erfahrungsbericht der Bundesregierung zur Dienstrechtsreform vom 20.6.2001 bestätigt die festgestellten Defizite. Sie lassen sich gerade für die kommunale Ebene durch Erhebungen bei Städten und Gemeinden über die marginale Nutzung der Instrumente belegen.¹⁰ Einzelne Gesetzesinitiativen¹¹ haben den konstatierten Nachbesserungsbedarf inzwischen teilweise befriedigt.

2.2Versorgungsberichte 1996, 2001, 2005 und 2009

3 Bereits 1989 wurde die Bundesregierung vom Deutschen Bundestag aufgefordert, in einem Versorgungsbericht die Entwicklung der Beamtenpensionen zu beschreiben. Seine Fertigstellung und Veröffentlichung hat das Bundesinnenministerium seither regelmäßig verschoben.

Am 4.10.1996 ist der Versorgungsbericht 1996¹² endlich vorgelegt worden. Den Wunsch des Bundestages, eine Prognose über die Belastung der Staatskasse durch Beamtenpensionen bis zum Jahre 2008 abzugeben, hat das Bundesinnenministerium ergänzt und sogar eine Rechnung bis zum Jahr 2040 aufgestellt. Die Einzelheiten finden sich in der vierten Auflage dieses Buches.¹³

Um aussagekräftige statistische Grundlagen für künftige Versorgungsberichte der Bundesregierung und damit für etwaige Änderungen des Beamtenversorgungsrechts zu erhalten, wurde mittlerweile eine Mitteilungspflicht der Dienstherren (§ 62a BeamtVG) begründet.

Die Bundesregierung hat am 19.9.2001 den Zweiten Versorgungsbericht 2001¹⁴ verabschiedet. Er stellte die Versorgungsaufwendungen im gesamten öffentlichen Dienst in Vergangenheit und Gegenwart dar und lieferte Modellrechnungen bis zum Jahr 2040. Danach sollten die Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften für Beamte, Richter und Soldaten allein im früheren Bundesgebiet von 42,9 Mrd. DM bis zum Jahr 2040 auf 177,4 Mrd. DM steigen. Aus diesem Grund musste man die Prognosen des Ersten Versorgungsberichts mit den erwarteten finanziellen Belastungen korrigieren. Grund hierfür war, dass die bisherigen Gesetzesänderungen nicht reichten, um die zusätzlichen Kosten einer erheblich steigenden Zahl an Versorgungsempfängern auszugleichen. Bezogen auf das Jahr 2040 lag die Vorausberechnung mit über 1,266 Mio. Versorgungsempfängern deutlich über der bisherigen Schätzung von 1,06 Mio. Ursächlich hierfür waren nach Angaben der Bundesregierung u. a. eine höhere durchschnittliche Lebenserwartung der Pensionäre sowie die Tatsache, dass sich das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter auf einem konstant niedrigen Niveau von rund 58,9 Jahren bewegte. Die fünfte Auflage dieses Buches enthält die Einzelheiten (Rn 3).

Am 25.5.2005 hat die Bundesregierung ihren Dritten Versorgungsbericht vorgelegt.¹⁵ Erschreckendes, und von den früheren Versorgungsberichten in diesem Umfang nicht vorhergesagtes Ergebnis ist, dass die steigende Zahl der Versorgungsempfänger zu erheblich wachsenden Ausgaben führen wird, selbst wenn man die Versorgungsbezüge nicht erhöht. Im einzelnen bestehen allerdings starke Unterschiede bei Bund, Ländern und Gemeinden. Die sechste Auflage dieses Buches beschreibt die Details (Rn 3).

Mittlerweile liegt der Vierte Versorgungsbericht¹⁶ vor. Er ist der erste, der sich aufgrund der geänderten Zuständigkeit auf die Entwicklung der Versorgungsleistungen und -ausgaben des Bundes konzentriert. Danach ist die Zahl der Versorgungsempfänger (Ruhegehaltsempfänger und Hinterbliebene) beim Bund seit 2001 rückläufig (2007 gab es 702.000 Versorgungsempfänger). Bis 2050 wird sie auf 385.000 zurückgehen, wobei der Rückgang ab 2030 besonders stark sein wird. Gleiches gilt für die Versorgungsausgaben. Diese sanken zwischen 2003 und 2006 von 14,9 Mrd. Euro um ca. 7,4 % auf 13,8 Mrd. Euro. Das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter stieg auf 62,6 Jahre. Der durchschnittliche Ruhegehaltssatz der Zugänge lag 2006 rund 3,4 Prozentpunkte unter dem Niveau von 1994.

2.3Versorgungsreformgesetze 1998 und 2001

4 Der Bundestag hat am 3.4.1998 kurz vor Ende der Legislaturperiode im vereinfachten Verfahren das „Gesetz zur Umsetzung des Versorgungsberichts" (Versorgungsreformgesetz 1998) ¹⁷ verabschiedet. Der Bundesrat stimmte am 8.5.1998 zu. Ziel des Gesetzes war, den Versorgungsbericht 1996 auf der Grundlage der vom Bundeskabinett am 18.6.1997 gebilligten Eckpunkte ¹⁸ weiter zu verwirklichen. Damit wollte man die Kosten der öffentlichen Haushalte dämpfen.

Inhaltlich enthielt das Gesetz folgende status-, besoldungs- und versorgungsrechtliche Reformen:

–  Neuordnung und Straffung des Zulagenwesens,

–  Verlängerung der Wartefrist für die Versorgung aus einem Beförderungsamt,

–  Verschärfung der Hinzuverdienstregelungen,

–  Einschränkungen bei der Versorgung Politischer Beamter,

–  Versorgungsabschläge auch beim vorzeitigen Ruhestand von Schwerbehinderten und Dienstunfähigen,

–  Einführung einer Teildienstfähigkeit sowie

–  Senkung der Anwärterbezüge.

Darüber hinaus wird aus Eigenbeträgen der Beamten und Versorgungsempfänger eine Versorgungsrücklage gebildet. In den Jahren 1999 bis 2013 sollen die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um 0,2 Prozentpunkte geringer ausfallen als die jeweiligen Tariferhöhungen. Damit will man das Besoldungs- und Versorgungsniveau um bis zu 3 Prozent senken, um die Beamtenversorgung finanzieren zu können.

Die Einzelmaßnahmen des Gesetzes sollen von Kosten in Höhe von rd. 1,4 Mrd. DM bezogen auf das Jahr 2008 entlasten. Hinzu kommt die Versorgungsrücklage von 60 Mrd. DM im Jahr 2014, welche die Ausgaben der Gebietskörperschaften ab 2015 mindern soll.

Bewertet man das Gesetz aus kommunaler Sicht, ist folgendes festzustellen. Die Versorgungsberichte haben gezeigt, dass im kommunalen Bereich die künftigen Versorgungsaufwendungen wegen der unterschiedlichen Personalbestände besonders verglichen mit den Ländern wesentlich geringer sind. Angesichts dieser Fakten müsste man für Städte und Gemeinden nichts ändern. Die kritische Situation der Länder lässt sich nicht auf die Kommunen übertragen. Vielmehr sollte erhöhten Versorgungsaufwendungen der Länder durch einen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern begegnet werden und nicht durch undifferenzierte Reformen im Beamtenversorgungsrecht, die letztlich nur das schwächste Glied in der Kette, den einzelnen Beamten, treffen.

Die Änderungen sind gemäßigte Einschnitte in das Besoldungs- und Versorgungsrecht. Angesichts der realistischen Gefahr, statt dessen den zuvor politisch diskutierten Schreckenskatalog möglicher Verschärfungen (Kürzung oder sogar Wegfall der jährlichen Sonderzahlung, Senkung der bislang maximal möglichen 75 Prozent Ruhegehalt, Bestimmung des Ruhegehalts nicht mehr nach dem letzten Amt, sondern nach dem Lebenseinkommen) zu verwirklichen, ist die Kritik der Lobbyisten am Gesetzesvorhaben zwangsläufig pflichtschuldig, jedoch dankbar moderat ausgefallen. Ob die Reform die Versorgungskosten speziell der Länder nachhaltig senkt, bleibt mehr als zweifelhaft. Das setzte voraus, dass die Annahmen der Versorgungsberichte verlässlich sind. Hieran hat nicht allein das Institut der deutschen Wirtschaft¹⁹ wegen seiner eigenen Hochrechnung Zweifel. Entscheidend werde es darauf ankommen, wie sich die Pensionen im Vergleich zu den Steuereinnahmen entwickelten. Das Institut der deutschen Wirtschaft geht im Gegensatz zu den Versorgungsberichten davon aus, dass die Pensionskosten bis zum Jahre 2030 auf mehr als das Vierfache des Niveaus von 1995 stiegen, sich aber die Steuereinnahmen lediglich verdreifachten. Ohne mit einer extremen prophetischen Gabe ausgestattet zu sein, kann man voraussagen, dass die Thematik weiter den Gesetzgeber beschäftigt. Die Reform der gesetzlichen Alterssicherungssysteme wird auf die Beamtenversorgung ausstrahlen. Der Bund der Steuerzahler weist auf den erheblichen Versorgungsvorsprung für Beamte selbst bei berücksichtigter Steuerpflicht für Pensionen (durchschnittliche Beamtenpension 4.752 DM/Monat, Eckrente 2.186 DM/Monat; Versorgungsquote [Altersbezüge in Relation zu den Aktivbezügen] 81 % bei Beamten, 62 % bei Rentnern) hin.²⁰ Auch deshalb scheint der – im Rentenreformgesetz als Gebot fixierte – politische Wille zu bestehen, sie „wirkungsgleich und systemgerecht"²¹ – was immer das heißen mag – auf Beamte zu übertragen.

Als Ergebnis dieser Diskussion, und um die Konsequenzen aus dem Zweiten Versorgungsbericht zu ziehen, haben der Bundestag am 30.11.2001 und der Bundesrat am 20.12.2001 das Versorgungsänderungsgesetz 2001²² beschlossen. In seinen wesentlichen Teilen trat es am 1.1.2002 in Kraft, die Maßnahmen zur Niveausenkung der Beamtenversorgung zum 1.1.2003.

Die wichtigsten Inhalte sind:

–  Die Erhöhung der Versorgungsbezüge wird zwischen 2003 und 2010 um insgesamt 4,33 % abgeflacht, so dass sich der Versorgungshöchstsatz von 75 % auf 71,75 % vermindert. Entsprechend sinkt der jährliche Steigerungssatz (1,79375 % statt 1,875 %). Das betrifft sämtliche künftigen Versorgungsempfänger. Bei den vorhandenen Versorgungsempfängern kürzt man weder die Versorgungsbezüge noch den Ruhegehaltssatz. Vielmehr wird bei den acht ab 2003 folgenden Versorgungsanpassungen die Erhöhung der Versorgungsbezüge in gleichmäßigen Schritten abgeflacht. Wie es erfolgt, regelte § 69e BeamtVG/LBeamtVG a. F.

–  Die aktiven Beamten werden in die gesetzliche Förderung einer privaten kapitalgedeckten Vorsorge einbezogen.

–  Die zweite Stufe der Rentenreform ab 2011 setzt die Versorgungsrücklage als Pendant zur Änderung des Rentenniveaus sowie zum Anstieg der Beitragsbelastungen der aktiven Arbeitnehmer bis 2030 um.

–  Um eine Doppelbelastung zu vermeiden, setzt man den weiteren Aufbau der Versorgungsrücklage im Zeitraum der ersten Übertragungsstufe (2003 bis 2010) aus. Ab 2011 soll die Versorgungsrücklage für sechs Jahre fortgeführt werden.

–  Das Witwengeld wird analog zur Witwenrente von 60 % auf 55 % reduziert. Die Mindestversorgung bleibt unberührt. Das alte Recht gilt weiter für Ehen, die vor dem 1.1.2002 geschlossen wurden, wenn mindestens ein Ehegatte vor dem 2.1.1962 geboren ist (§ 69e V S. 2 BeamtVG/LBeamtVG a. F.).

–  Schließlich führte man Zuschläge für Kindererziehungs- oder Pflegezeiten ein.

Allerdings wird erneut bezweifelt, dass diese Maßnahmen reichen, um die Beamtenversorgung künftig als tragfähiges System zu erhalten; statt dessen werden weitere Einschnitte als „unausweichlich und zudem auch den Betroffenen zuzumuten" prognostiziert.²³ Eine anscheinend archaische Lust des Deutschen, dem Beamten vieles zu neiden, scheint hier wiederum fröhliche Urstände zu feiern. Bar jeder Sachlogik wird eine „wirkungsgleiche Anwendung gefordert und durchgesetzt, ohne zu fragen, ob die Strukturdefizite der gesetzlichen Rentenversicherung eins zu eins bei der Beamtenversorgung bestehen und deshalb Lösungen übertragbar sind.²⁴ Dabei wird verkannt, dass es sich um zwei unterschiedliche Alterssicherungssysteme handelt, die jeweils endogen – unter Berücksichtigung ihrer eigenen Probleme – reformiert werden müssen. Überdies ist wichtig, dass „die Bruttobezüge der aktiven Beamten von vornherein – unter Berücksichtigung ihrer künftigen Pensionsansprüche – niedriger festgesetzt sind.²⁵ Schon das Besoldungsreformgesetz von 1957 hatte die Beamtengehälter um sieben Prozent mit der Maßgabe gekürzt, es zur Pensionssicherung zu verwenden. Somit haben Beamte durch ihre geringeren Aktivenbezüge zu ihrer eigenen amtsangemessenen Versorgung bereits finanziell beigetragen. Deshalb darf ihnen nicht zum Nachteil gereichen, wenn ihre Dienstherren die für die Beamtenversorgung gesammelten Beträge zweckentfremdet für den allgemeinen Haushalt ausgegeben haben. Das wird in der öffentlichen Diskussion vielfach unterschlagen. Schließlich lässt ein ausschließlich an der Höhe der gezahlten Renten orientierter Vergleich mit der Versorgung außer Acht, dass diese bereits summenmäßig denjenigen Teil enthält, den im öffentlichen Dienst beschäftigt gewesene Rentner mit der Zusatzversorgung erhalten.

An der Tendenz einer wirkungsgleichen Anwendung sind die Beamtengewerkschaften nicht ganz unschuldig. Wenn sie bei Verbesserungen bei Beschäftigten stets fordern, diese müssten eins zu eins den Beamten zugutekommen, dürfen sie sich bei Verschlechterungen nicht wundern, wenn dieses Begehren „wirkungsgleich" zurückschlägt. Die gewerkschaftliche Gegenposition des DBB, durch Vorleistungen in den letzten zehn Jahren hätten Beamte bezogen auf 2008 ein Sparvolumen von fast 34 Milliarden DM erbracht, wurde zwar aufgebaut²⁶, sie war jedoch erfolglos. Allemal zu denken geben sollte, dass Verschlechterungen bei Beamten (Wegfall des Urlaubsgelds, Kürzung des Weihnachtsgelds sowie Verlängerung der wöchentlichen Arbeitszeit) nicht „wirkungsgleich" die Beschäftigten im öffentlichen Dienst trafen.

In der Diskussion hat sich ebenfalls die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände zu Wort gemeldet mit dem Ziel, „Beamtenprivilegien in der Altersversorgung (zu) beseitigen"²⁷. Dazu müsse man das Versorgungsniveau weiter reduzieren, die Dienstbezüge sollten nur noch bis zu einer Höchstgrenze ruhegehaltsfähig sein, die Besserstellung der Beamten bei der Hinterbliebenenversorgung müsse beendet und der erhöhte Beihilfesatz von 70 % für Pensionäre auf maximal 50 % begrenzt werden. Zudem müssten die Reformen der Rentenversicherung zeit- und wirkungsgleich bei der Beamtenversorgung erfolgen.

Die geplante gesetzgeberische Reaktion auf den Dritten Versorgungsbericht hat mit dem Entwurf eines „Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes"²⁸ zwar stattgefunden, sie ist wegen des Diskontinuitätsgrundsatzes anlässlich der Neuwahl des Deutschen Bundestags im Herbst 2005 nicht erfolgreich abgeschlossen worden. Das Gesetz sollte speziell die Maßnahmen des Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetzes wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung übertragen. Das ist mittlerweile im Bund, aber – wegen zwischenzeitlich geänderter Zuständigkeit durch die Föderalismusreform – auch in den meisten Ländern geschehen.

3.Öffentlicher Dienst und Verwaltungsmodernisierung

5 Zunächst ausgelöst durch internationale Modernisierungsentwicklungen besonders in Ländern mit angelsächsisch geprägter Verwaltungskultur (neben Großbritannien vor allem in den U.S.A. und Neuseeland) sowie den Niederlanden („Tilburger Modell") wird seit einiger Zeit eine spezifisch nationale Diskussion zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen geführt.

Die Situation ist bekannt. Der Bund, die Länder und die Gemeinden befinden sich in einer akuten Finanznot. Zugleich vermissen sie taugliche Instrumente, damit sie sich finanziell konsolidieren können. Die derzeitigen Verwaltungsstrukturen sind vielfach ungeeignet, die Probleme zu lösen. Man weiß nicht oder nicht exakt genug, wie viel es kostet, bestimmte Dienstleistungen zu erbringen. Zur Finanznot kommt ein Umdenkprozess bei den Mitarbeitern hinzu. Diese suchen verstärkt nach dem Sinn ihrer Arbeit und streben dabei, wie viele Menschen in der gesamten Gesellschaft, nach mehr Selbstverwirklichung. Selbstentfaltungswerte lösen in immer größerem Maß Pflicht- und Akzeptanzwerte ab. Schließlich sind die Erwartungen der Bürger an die Erfüllung staatlicher Aufgaben gestiegen. Sie stellen höhere Ansprüche an Qualität und Quantität der Verwaltungsleistung. Die Verwaltung soll mehr leisten, darf aber keinesfalls mehr kosten.

3.1Inhalte der Verwaltungsmodernisierung

6 Diese Lage zwingt den Bund, die Länder und die Gemeinden zum Handeln, zur Modernisierung ihrer Verwaltungen. Dabei haben Städte und Gemeinden im Vergleich zum Bund und vielen Ländern eine Vorreiterrolle übernommen. Deshalb soll hier der kommunale Weg unter besonderer Berücksichtigung der Personalwirtschaft beschrieben werden. Gemeinsam ist den Bemühungen vieler Kommunen der Wunsch, die öffentliche Verwaltung dadurch zu modernisieren, dass das Verwaltungshandeln wirkungsvoller und wirtschaftlicher erfolgt. Effektives und effizientes Verwalten heißt, noch besser als in der Vergangenheit die Interessen der Bürger, diejenigen der gewählten Repräsentanten und die Bedürfnisse der Mitarbeiter im kommunalen öffentlichen Dienst zu wahren. Abstrakter ausgedrückt lautet die Fragestellung: Werden Kommunen optimal geführt, damit sie angesichts der vielfältigen Herausforderungen des anbrechenden 21. Jahrhunderts gerade im europäischen Wettbewerb der Regionen wettbewerbsfähig sind?

Inhalt der Verwaltungsmodernisierung ist zunächst, die Verwaltung zu einem Dienstleistungs„unternehmen umzugestalten. Dabei wird die leistungsfähige Administration als ein „weicher Standortfaktor angesehen. Weiterhin sollen Verwaltungen bürgerfreundlicher sowie „kunden"orientierter sein. Überdies will man flexibler, effektiver und wirtschaftlicher als bisher handeln, um Verwaltungsdienstleistungen auf hohem Niveau trotz knapper finanzieller Mittel sicherzustellen. Die gemeinsamen Ziele lassen sich auf folgenden Nenner bringen. Der öffentliche Dienst soll mehr leisten, weniger kosten und dabei vor allem bürgernäher agieren. Um das zu erreichen, setzen Kommunen auf eine stärkere Leistungsorientierung, indem sie finanzielle Anreize gewähren und Handlungsverantwortung auf die zuständigen Mitarbeiter durch Änderungen der Aufbau- und Ablauforganisation verlagern.

3.2Rechtliche Hindernisse bei der Verwaltungsmodernisierung

7 Das öffentliche Dienst- und Tarifrecht steht manchen Grundgedanken der Verwaltungsmodernisierung entgegen. Deshalb können Städte und Gemeinden nur einige Reformüberlegungen verwirklichen. Viele Ansätze lassen sich lediglich nach Gesetzesänderungen in die Tat umsetzen. Dazu gehört die Forderung, Leistungen noch stärker als heute rechtlich möglich finanziell zu honorieren und die Stellenobergrenzenregelungen aufzuheben. Dem Gesetzgeber bleibt es vorbehalten, die Aufstiegsvoraussetzungen durchlässiger zu gestalten. Dasselbe gilt für die Verankerung von betriebswirtschaftlichen Grundkenntnissen in der Ausbildung sowie für Änderungen im Personalvertretungsrecht.

Zu den Punkten, die längst ohne juristische Schwierigkeiten realisiert werden können, gehören die Entwicklung oder Verfeinerung eines leistungsorientierten Beurteilungswesens und die Ausgestaltung einer Beförderungspraxis, die stärker an den erbrachten Leistungen eines Beschäftigten orientiert ist. Nivellierende Beurteilungen könnte man bereits jetzt vermeiden. Ebenso darf schon heute die Handlungsverantwortung stärker auf den einzelnen Mitarbeiter delegiert und der motivierende Anreiz einer Fachfortbildung genutzt werden.

3.3Umfassende Beteiligung des Personals

8 Die Verwaltung kann ausschließlich mit den Beschäftigten zusammen erfolgreich modernisiert werden, nicht ohne sie und erst recht nicht gegen sie. Das setzt eine frühzeitige Information und eine ständige Einbeziehung des Personals sowie der Personalvertretung voraus und schließt eine regelmäßige kritische Zieldiskussion über Auftrag, Produkte, Produktqualität und künftige Entwicklung ein. Der damalige sächsische Ministerpräsident Prof. Dr. Kurt Biedenkopf hat in anderem Zusammenhang – jedoch durchaus vergleichbar – bei der gewerkschaftspolitischen Arbeitstagung des DBB 1995 auf die besondere Bedeutung der Mitarbeiterbeteiligung hingewiesen. Geschehe es nicht rechtzeitig und umfassend, werde das Personal seine gesamte Kreativität darauf verwenden, Reformen zu verhindern.

Man muss dem Personal verdeutlichen, worin die Vorteile der Führungs- und Steuerungsmodelle liegen. Die Zentralfrage nach dem „was bringt mir das?" kann beantwortet werden. Mitarbeiter gewinnen Entscheidungsspielräume. Überträgt man größere Verantwortung, kann die Kreativität des Personals genutzt werden, das bestmögliche Ergebnis zu erreichen. Wirkt sich das zudem in einer höheren Bezahlung sowie in besseren Aufstiegsmöglichkeiten aus, liegen hierin weitere Anreize. Motivation, Spaß an der Arbeit stellen sich ein.

3.4Konkrete Maßnahmen der Personalwirtschaft

9 Die Leistungsfähigkeit der Verwaltung wird wesentlich durch den Antrieb und das Engagement des in ihr tätigen Personals bestimmt. Die Beschäftigten müssen durch mehr Eigenverantwortlichkeit bei der Aufgabenerledigung gefördert werden. Es gilt, sowohl Sparpotentiale zu nutzen als auch die Mitarbeiter zu qualifizieren und verstärkt anzuspornen. Städte und Gemeinden werden künftig zwar mit weniger, dafür allerdings im Durchschnitt höher qualifiziertem Personal ihre Aufgaben erfüllen. Dabei stellen kompetente Mitarbeiter einen wichtigen Wettbewerbsfaktor im Vergleich mit anderen Verwaltungen und der Privatwirtschaft dar. Die Aspekte Personalentwicklungsplanung (Potentialbeurteilung mit den Elementen Leistungsbeurteilung, regelmäßiges Mitarbeitergespräch, Tests, Arbeitsproben, Assessmentcenter; Rotation, externer Einsatz, Fortbildung), Eigenverantwortlichkeit, Führungsverhalten, Leistungsanreize und Förderung des Dienstleistungsbewusstseins sind hierbei besonders bedeutend. Das Personal als die wichtigste, zugleich aber ebenfalls die teuerste Ressource einer Verwaltung ist zu hegen und zu pflegen. Das kann durch die Delegation von Verantwortung mit anschließender Leistungskontrolle geschehen. Hierdurch erfolgt eine höhere Identifikation mit der jeweiligen Arbeit, die in mehr Zufriedenheit mit der Tätigkeit münden kann. Durch flachere Hierarchien, durch kleinere Einheiten sowie durch Teamarbeit kann man Entscheidungswege verkürzen.

Spezielle Bedeutung haben Leistungsanreizsysteme. Die Mitarbeiterbefragung der Stadt Herten vom November 1994 hat ergeben, dass monetäre Leistungsanreize bei den Beschäftigten die höchste Präferenz haben. 74 % wünschten sich mehr Geld für bessere Leistungen, 41 % flexiblere Arbeitszeiten, 38 % leistungsabhängige Beförderungen, 31 % Lob und Anerkennung sowie 25 % persönliche Fortbildungsangebote.²⁹

Werden die Etats für Aus- und Fortbildung erhöht, können Mitarbeiter für die neuen Anforderungen, z. B. in betriebswirtschaftlicher Hinsicht oder in Bezug auf Kostenbewusstsein und Servicedenken, qualifiziert werden. In Kommunalverwaltungen liegt der Haushaltsansatz für Fortbildung meistens unter 1,5 % der Personalkosten, in vergleichbaren Betrieben der Wirtschaft jedoch regelmäßig über 3 %. Schließlich sind die Information und Beteiligung der Beschäftigten von größter Relevanz. Ein solcher ständiger Informationsfluss setzt das Gespräch von Chefs mit ihrem Personal und die Preisgabe von „Herrschaftswissen" durch die Führungskräfte voraus, damit die gemeinsamen Ziele besser verwirklicht werden können. Somit stellt die Verwaltungsmodernisierung hohe Anforderungen an Vorgesetzte. Ihr Führungsverhalten sollte Gegenstand kontinuierlicher Beurteilungen durch das Personal sein, damit frühzeitig Defizite erkannt und abgebaut werden.

Der Bund hat aus den kommunalen Erfahrungen bei der Personalentwicklung gelernt und macht in der BLV verpflichtende Vorgaben für Personalentwicklungkonzepte sowie Personalführungs- und -entwicklungsmaßnahmen (§ 46 BLV). Dazu gehören die dienstliche Qualifizierung, die Führungskräfteentwicklung, die dienstliche Beurteilung, Kooperationsgespräche, Zielvereinbarungen, die Möglichkeit der Einschätzung der Vorgesetzten durch ihr Personal sowie ein die Fähigkeiten und Kenntnisse erweiternder regelmäßiger Wechsel der Verwendung und speziell die Tätigkeit bei internationalen Organisationen (§ 46 II S. 2 BLV).

3.5Forderungen an den Gesetzgeber

10 Zum Gelingen der Verwaltungsmodernisierung sind die Gesetzgeber in Bund und Ländern aufgerufen. Mit Reformen kommt man nur voran, wenn Dienstherren gesetzliche Kompetenzen erhalten und beeinträchtigende Standards aufgehoben werden. Die Modernisierung der Verwaltungen ist zudem nicht allein eine Frage der internen Organisation, sondern auch eine solche nach dem Umfang öffentlicher Dienstleistungen und Aufgaben. Eine breite Diskussion darüber, welche Aufgaben der Staat hat, wie und mit welchem Personal (Beamte oder Beschäftigte) er sie erfüllen will, ist längst überfällig. Ein schlankerer Staat führt automatisch zu schlankeren Verwaltungen.

Diese Diskussion hat mittlerweile eingesetzt. Eine von der Landesregierung NW berufene Kommission „Zukunft des öffentlichen Dienstes – öffentlicher Dienst der Zukunft", nach ihrem Vorsitzenden Prof. Dr. Hans-Peter Bull als sog. „Bull-Kommission" bezeichnet, legte am 27.1.2003 nach zweijähriger Tätigkeit ihren Abschlussbericht vor. Ergebnis waren Vorschläge zum tiefgreifenden Umbau des öffentlichen Dienstes. Zu den Kernpunkten gehörten die Schaffung eines einheitlichen Dienstrechts statt der Unterscheidung zwischen Beamten, Angestellten und Arbeitern sowie die Aufteilung der Bezahlung in eine feste Basisvergütung und in einen erheblichen variablen Leistungsanteil. Außerdem wollte man alle künftigen Arbeitsverhältnisse des öffentlichen Dienstes in die gesetzliche Rentenversicherung nebst einer neu zu gestaltenden Zusatzversorgung einbeziehen. Für sämtliche Bediensteten sollte es einheitliche Arbeitsverträge geben. Besonders Verpflichtete (z. B. Polizisten) hätten einen arbeitsrechtlichen Sonderstatus mit erhöhtem Kündigungsschutz und Streikverbot erhalten. Art. 33 V GG sollte gestrichen und das Berufsbeamtentum abgeschafft werden.

Die Vergangenheitsform zeigt, dass diese Vorschläge weder von der damaligen rot-grünen Landesregierung noch von den schwarz-gelben und rot-grünen Nachfolgerregierungen verwirklicht wurden. Das ist gut so, denn die Ideen sind abzulehnen. Notwendige Änderungen in Teilen rechtfertigen keinen derart radikalen, ja widersinnigen Schnitt. Man kann nicht – wie die Bull-Kommission – das Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes als unflexibel geißeln³⁰, um dann einen einheitlichen privatrechtlichen Beschäftigungsstatus gerade auf einer an das ähnlich starre allgemeine Arbeitsrecht angepassten Grundlage zu fordern³¹. Das verkennt die Vorteile, die das Beamtenrecht bietet. Es hat den Anschein, dass die handverlesene Bull-Kommission aufgrund eines etwaigen vorauseilenden politischen Gehorsams gegenüber ihrem Auftraggeber zu keiner sachlichen Expertise willens oder wegen mangelnder konkreter Erfahrungen vieler ihrer Mitglieder mit öffentlichen Verwaltungen und Öffentlichem Dienstrecht hierzu nicht in der Lage war.

Am 4.10.2004 haben der damalige Bundesinnenminister (Otto Schily) gemeinsam mit den Vorsitzenden von DBB (Peter Heesen) und ver.di (Frank Bsirske) eine zusammen ausgehandelte Reform des Beamtenrechts vorgestellt. Ihr Eckpunktepapier „Neue Wege im öffentlichen Dienst"³² strebt eine grundlegende Modernisierung des Beamtenrechts auf der Basis des in Art. 33 GG verankerten Berufsbeamtentums an. Innerhalb dieses Verfassungsrahmens werden zahlreiche Änderungen im Beamtenrecht vorgeschlagen, um Bürgerorientierung, Qualität und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Aufgabenerfüllung zu verbessern und Eigenverantwortung, Motivation und Leistungsbereitschaft der Beschäftigten im öffentlichen Dienst zu stärken. Im Mittelpunkt steht ein leistungsbezogenes Bezahlungssystem. Das Einkommen soll aus einem Basisgehalt, das mit drei Erfahrungsstufen je nach 5, 10 und 20 Jahren steigt, und einer individuellen Leistungsstufe bestehen. Die Leistungsstufen werden temporär anhand von Leistungsbewertungen vergeben und sollen in der Versorgung berücksichtigt werden. Des Weiteren strebt man eine Laufbahnreform an. Das Modell der Einstiegslaufbahn soll die bisherigen Laufbahngruppen mittlerer, gehobener und höherer Dienst ersetzen. Die Stufung ist nur noch für den Berufseinstieg relevant; die ursprüngliche Vorbildung begrenzt nicht mehr die weitere Karriere. Für die Beschäftigten eröffnen sich durch den Wegfall der Laufbahnschranken neue Karrierechancen. Zudem will man die Arbeitszeit flexibilisieren. Die bestehenden Möglichkeiten sollen deutlich ausgebaut werden, um Bürgern und Beschäftigten entgegenzukommen. Wichtig ist aus Sicht der Länder und Kommunen der Gedanke, Bezahlungsbandbreiten einzuführen. Danach können Bund, Länder und Gemeinden jeweils für den eigenen Bereich das allgemeine Bezahlungsniveau hinsichtlich jeder Bezahlungsebene innerhalb einer Bandbreite von 5 % nach oben und 5 % nach unten festlegen. Diese Bezahlungsbandbreiten dienen ausschließlich arbeitsmarktbezogenen oder regionalen Differenzierungen. Schließlich will man die Mitnahmefähigkeit beamtenrechtlicher Versorgungsansprüche ermöglichen. Um die Mobilität zwischen privatem und öffentlichem Bereich zu fördern, sollen die im Beamtenverhältnis erworbenen Versorgungsansprüche bei einem Ausscheiden ungeschmälert mitgenommen werden können. Statt der Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung werden die bis dahin erworbenen Versorgungsansprüche mit Erreichen der für Beamte geltenden gesetzlichen Altersgrenze gewährt.

An dem Eckpunktepapier ist besonders bedeutsam, dass es zum ersten Mal gelang, gemeinsame Forderungen in einer Allianz von BMI, DBB und ver.di zu entwerfen. Das Eckpunktepapier zeigt, dass Änderungen im bestehenden beamtenrechtlichen System möglich sind. Das Beamtentum in seiner jetzigen Ausprägung wird zementiert. Mit diesem Resultat ist das Eckpunktepapier eine klare Absage an weitergehende Umbaukonzepte, die – wie die Bull-Kommission in NW – ein gemeinsames und