Kommunikation für Behörden und Verwaltung

Von Thomas Altenburg

Für öffentliche Auftraggeber stellen Agenturen oft ein Buch mit sieben Siegeln dar, denn es prallen zwei Welten aufeinander, wenn Behörden und Verwaltungen auf die kreative Energie von Agenturen treffen.

Thomas Altenburg zeigt Wege, wie Ministerien, Behörden und Verwaltungen ihre Arbeit in der Öffentlichkeit positiv darstellen können. Er richtet sich dabei aber nicht nur an die öffentliche Hand, sondern auch an die Agenturen, die für diese oft die professionelle Kommunikation nach innen und außen übernehmen. Die Agenturen müssen die Spielregeln, wie bspw. Ausschreibungsmodalitäten und Entscheidungsprozesse, kennen, um ihre Kunden professionell betreuen zu können. Beide Seiten müssen wissen, wie die andere Seite eigentlich tickt oder warum vielleicht eine besprochene Leistung nicht erbracht wurde.

Der Autor beschreibt die Rahmenbedingungen, Strategien, Fallstricke und die praktische Umsetzung von regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit. Dabei spielt es keine Rolle, ob eine Kampagne zum neuen Elterngeld, ein kommunales Tourismuskonzept oder das Fundraising-Projekt einer Hochschule realisiert werden muss. Zahlreiche Fallbeispiele, Tipps und Checklisten machen den Ratgeber zum Begleiter der Kommunikationsarbeit.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: UVK Verlagsgesellschaft
• Erscheinungsdatum: 10. Dez. 2014
• ISBN: 9783864961076

Thomas Altenburg

Thomas Altenburg hat Verwaltungswissenschaften in Berlin und Wirtschaftsrecht in Hagen studiert. Seit 2003 ist er in einem Bundesministerium in der Öffentlichkeitsarbeit tätig. Er führt regelmäßig Seminare durch und berät öffentliche Auftraggeber und Agenturen in Kommunikationsfragen.

Buchvorschau

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Thomas Altenburg hat zunächst Verwaltungswissenschaften in Berlin und später Wirtschaftsrecht in Hagen studiert. Erste Erfahrungen in der Öffentlichkeitsarbeit sammelte er in der Berliner Bezirksverwaltung. Seit 2003 ist er in einem Bundesministerium in der Öffentlichkeitsarbeit tätig.

Thomas Altenburg ist durch Berichte in der Fachpresse und durch eigene Aufsätze bekannt geworden. Er führt regelmäßig Seminare und Schulungen zum Thema Öffentlichkeitsarbeit durch und berät Auftraggeber und Agenturen.

(Kontakt: [e-mail])

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Thomas Altenburg

Kommunikation für

Behörden und Verwaltung

UVK Verlagsgesellschaft Konstanz · München

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PR Praxis

Band 27

Die geschilderten Sachverhalte mussten weitgehend anonymisiert und aus Geheimhaltungsgründen in Teilen auch verändert werden. Übereinstimmungen mit realen Firmen oder Personen sind daher ausdrücklich nicht gewollt und wurden sogar bewusst vermieden. Sollten dennoch einzelne Personen oder Firmen sich in unbotmäßiger oder gar verletzender Weise dargestellt sehen, so geschieht dies rein zufällig.

Rechtsstand: 1. Januar 2012

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISSN 1863-8988

ISBN (eBook) 978-3-86496-107-6

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt.

Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar.

Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Dieses eBook ist zitierfähig. Es ist dadurch gekennzeichnet, dass die Seitenangaben der Druckausgabe des Titels in den Text integriert wurden. Sie finden diese in eckigen Klammern dort, wo die jeweilige Druckseite beginnt. Die Position kann in Einzelfällen inmitten eines Wortes liegen, wenn der Seitenumbruch in der gedruckten Ausgabe ebenfalls genau an dieser Stelle liegt. Es handelt sich dabei nicht um einen Fehler.

© UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München 2012

Einband: Susanne Fuellhaas, Konstanz

Einbandfoto: Istock Inc.

Satz: Klose Textmanagement, Berlin

Lektorat: Marianne Waas-Frey, Stuttgart

UVK Verlagsgesellschaft mbH

Schützenstr. 24 . 78462 Konstanz

Tel.: [phone] · Fax: [phone]

www.uvk.de

eBook-Herstellung und Auslieferung:

Brockhaus Commission, Kornwestheim

www.brocom.de

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Inhalt

Vorwort von Klaus Vater

Gebrauchsanleitung

Einleitung

1       Möglichkeiten und Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit

1.1    Einführung

1.2    Warum Öffentlichkeitsarbeit mit Profis?

1.3    Das Verhältnis zwischen Agenturen und Ämtern

1.4    Wie können sich Agenturen als Dienstleister präsentieren?

1.5    Instrumente

2       Was Agenturen über Ämter wissen sollten

2.1    Kommunikationsaufgaben in Behörden

2.2    Warum sind Behörden anders?

2.3    Spielregeln der Verwaltung

2.4    Vergaberecht

3       Was Ämter über Agenturen wissen sollten

3.1    Wer ist der richtige Dienstleister?

Die Public-Relations-Agentur

Die Werbeagentur

Die Event-Agentur

Die Bürogemeinschaft

Die Onlineagentur

3.2    Wie können Agenturen eingesetzt werden?

Objektive Voraussetzungen

Subjektive Voraussetzungen

3.3    Die sichere Auftragsvergabe

Schritt 1 – Absicherung der finanziellen Aspekte

Schritt 2 – Absicherung der fachlichen Aspekte

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Schritt 3 – Absicherung der vergaberechtlichen Aspekte

Schritt 4 – Absicherung der personellen Aspekte

3.4    Beteiligung an Ausschreibungen

4       Ausschreibung und Pitch

4.1    Das erste Zusammentreffen

4.2    Die wichtigsten Ausschreibungsverfahren

4.3    Zusammenarbeit mit Agenturen

4.4    Pitch

5       Von der Theorie zur Praxis

5.1    Wie entsteht ein Briefing?

5.2    Arbeitsprozesse und Transparenz

5.3    Exemplarische Kooperationsformen

6       Evaluation

6.1    Der aktuelle Zustand

6.2    Perspektiven

6.3    Implementierung

Anhang

Anmerkungen

Abkürzungen

Glossar

Quellen

Bücher und Onlinepublikationen

Gutachten, Jahresberichte und Leitfäden

Zeitschriftenaufsätze und Zeitungsartikel

Bundestagsdrucksachen

Urteile

Verordnungen

Links

Index

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Vorwort von Klaus Vater

Dieser Ratgeber behandelt ein Themenfeld, das einen typisch deutschen Namen trägt: Öffentlichkeitsarbeit. Und zwar wird die Öffentlichkeitsarbeit von Behörden und Verwaltungen dargestellt. Daraus ergibt sich zweierlei:

Dieses Buch wird die Rezensions-Jünger von Marcel Reich-Ranicki wohl kaum beschäftigen. Das ist das Pech des Autors. Andererseits kann der Autor auf eine feine und durchaus innovative Leserschaft hoffen – und zwar auf die, welche Öffentlichkeitsarbeit betreiben, und jene, die die »Öffentlichkeitsarbeiter« und »-innen« des Bundes dabei professionell unterstützen. Dass dieser Ratgeber so gesehen auch für eine große Zahl von Journalisten interessant ist, die häufig über die Öffentlichkeitsarbeit berichten, sich dabei aber, höflich gesagt, auf fachlich nur wenigen gesicherten Erkenntnissen bewegen, erwähne ich nur am Rande.

Das Wort »Öffentlichkeitsarbeit« ist typisch deutsch. Zwei Substantive – durch keine Präposition näher bestimmt, verbunden oder in eine Richtung gelenkt; wie »Kindergarten« oder »Regierungsgeschäfte«. Was mit Öffentlichkeitsarbeit gemeint ist, erschließt sich also nicht sofort: Ist das öffentliche Arbeit, Arbeit für eine Öffentlichkeit, Arbeit, die es nur in der Öffentlichkeit gibt, gar eine Arbeit, durch welche Öffentlichkeit erst hergestellt wird?

Es ist Arbeit von Beschäftigten der öffentlichen Hand. Zweck der Arbeit ist, den Bürgerinnen und Bürgern zu erläutern, was sie vorhat, was sie beschlossen hat und was sie tut, um ihre Ziele zu erreichen. Die tun das, weil die die öffentliche Hand verpflichtet ist, die Bürgerinnen und Bürger zu informieren. Sie sollen wissen, was Regierungen, Parlamente, Behörden und Verwaltungen tun – und sie sollen befähigt sein, sich in den politischen Abläufen gut zurechtzufinden. Das ist die Aufgabe der Öffentlichkeitsarbeit. Die erwähnten Beschäftigten werden dabei unterstützt von Unternehmen, je nach Ziel und Auftrag von Werbeagenturen, von Kommunikationsagenturen, von Agenturen, die sich auf die Organisation von Veranstaltungen spezialisiert haben. Diese Unternehmen werden dafür selbstverständlich bezahlt.

Um diesen Aspekt der Öffentlichkeitsarbeit geht es, um die Auswahl solcher Agenturen, die Regeln, die dabei zu beachten sind, die Grenzen, was verboten ist und auf welche Fallstricke zu achten ist. Es geht immerhin um viele Millionen Euro, die jährlich ausgeschrieben werden, um Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben.

Dieser Ratgeber ist schließlich ein Versuch, Rechenschaft abzulegen für Arbeit, die oft von vornherein im Verdacht steht, irgendwie nicht koscher zu sein. Öffentlichkeitsarbeit

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ist notwendig, sie ist sogar spannend und sicher erfüllt sie im Bereich der politischen Kommunikation nicht mehr wegzudenkende Aufgaben.

Klaus Vater war Pressesprecher des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung, des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziale Sicherung, Bundesministeriums für Gesundheit und schließlich stellvertretender Sprecher der deutschen Bundesregierung im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Er publiziert in verschiedenen Fachzeitschriften Aufsätze zum Thema Öffentlichkeitsarbeit.

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Gebrauchsanleitung

Bei der Planung und Umsetzung von regierungsamtlicher Politikvermittlung treffen Menschen aufeinander, deren Tätigkeitsfelder und die dort jeweils herrschenden Regeln unterschiedlicher nicht sein könnten. Sie kommen aus zwei sich gegenseitig sehr fremden Kulturen. Sie haben unterschiedliche Mentalitäten, unterschiedliche Sprachen, Sitten und Gebräuche.

Trotzdem sollen es aber die Angehörigen dieser beiden Welten gemeinsam schaffen, den Bürgerinnen und Bürgern die demokratisch getroffenen Entscheidungen der von ihnen gewählten politischen Repräsentanten so zu vermitteln, dass sie diese besser verstehen und damit in ihrem Alltag umgehen können.

Der eine dieser beiden Völkerstämme setzt sich aus öffentlichen Bediensteten der Gemeinden, Städte, Länder, des Bundes, der EU und von anderen Behörden und Institutionen zusammen, die alle dem öffentlichen Recht unterliegen. Sie sind für die Ausschreibung, die Vergabe, die Begleitung, Überwachung und Evaluation von Kommunikationsprojekten im öffentlichen Auftrag zuständig. Manchmal sind es Verwaltungsfachleute, die Verwaltungsrecht und ordnungsgemäße bürokratische Abläufe von der Pike auf gelernt haben. Häufig sind es aber auch ehemalige Werber, Öffentlichkeitsarbeiter und Journalisten, die man für diese Aufgabe eingestellt hat und die dieses Verwaltungswissen nicht haben.

Sie treffen auf professionelle Kommunikationsarbeiter, deren Aufgabe es ist, Produkte, Ideen und Institutionen zielgerichtet und kostenoptimal an die Frau oder den Mann zu bringen. Sie sind entweder freiberuflich oder als Angestellte bei einem privatwirtschaftlich organisierten Kommunikations-Dienstleister tätig. Das sind Agenturen, Beratungen, oder spezialisierte Dienstleister, die am Markt operieren. Sie gehen unter, wenn sie keine Aufträge bekommen und keinen Gewinn machen. Nicht zuletzt das unterscheidet sie fundamental vom Völkerstamm der öffentlich Bediensteten.

Wie immer, wenn Menschen aus verschiedenen Welten aufeinander treffen, kann das für alle Beteiligten sehr erfreulich sein. Es kann aber auch furchtbar werden. Zumindest am Anfang sind Missverständnisse, Frust, Ärger und Stress eher die Regel, weil es eben Zeit und Nerven kostet, und oft viel Geld verbrannt wird, bis man aufeinander eingestellt ist und sich besser gegenseitig versteht. Dann beginnt man langsam die andere Sprache zu lernen, um irgendwann – wenn’s gut geht – eine gemeinsame Sprache zu sprechen. Die einen haben gelernt, was ein »Story Board« ist, die

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anderen wissen jetzt, warum Vergaberegeln sinnvoll sind, und daher deren strikte Einhaltung in ihrem ureigensten Interesse liegen.

Mit »Kommunikation für Behörden und Verwaltung« gibt es jetzt für die Akteure aus beiden Welten einen zuverlässigen Begleiter, der ihnen die jeweils andere Welt geduldig und mit vielen Praxis-Beispielen erklärt. Dieser Ratgeber ist ein praktischer Werkzeugkasten, in mancher Hinsicht auch eine Sanitäter-Tasche, wo man die rechtlichen Grundlagen, die relevanten Verwaltungsvorschriften und -abläufe, Formulare, Checklisten, Hinweise und Empfehlungen findet. So zum Beispiel für die Vorbereitung und Abwicklung einer korrekten Ausschreibung für die einen, oder für die anderen für die Einhaltung notwendiger Vorschriften, wenn man sich als Anbieter mit Aussicht auf Erfolg daran beteiligen und nicht von vornherein wegen formaler Mängel aussortiert werden will.

Dieses Buch von Thomas Altenburg ist ein geduldig erklärender, warnender und Mut machender Helfer für alle Lebenslagen der amtlichen Politikvermittlung. Es geht von der Ur-Szene der Auftragskommunikation, dem »Briefing«, aus und erklärt, was bei Ausschreibungen zu beachten ist, wie man den eigentlichen Wettbewerb, den »Pitch«, organisiert, bei der Umsetzung Fehler und Klagen unterlegener Anbieter vermeidet und über alle Hürden hinweg gemeinsam etwas Gutes zustande bringt.

Man kann nachlesen, wie man effektiv kontrolliert (und kontrolliert wird) und wie man die gemeinsame Arbeit so evaluieren kann, dass beide Seiten etwas daraus lernen. Dieses Buch meint es gut mit seinen Nutzern aus beiden Welten: Es warnt vor Fallstricken auf der einen wie der anderen Seite und zeigt, wie man diesen aus dem Weg geht. Deshalb hat der Autor auch keine Angst vor Redundanz. Das ist bei dieser Materie ausgesprochen hilfreich: Er betrachtet den Prozess aus der Sicht der öffentlichen Auftraggeber und dann erneut aus der der Auftragnehmer. Die besonders Klugen beider Lager beginnen schlauerweise mit der Sicht der jeweils anderen Seite. Dann lernen sie am schnellsten, was bei der anderen Seite besonders wichtig ist, man kann sich darauf einstellen und ist vor bösen Überraschungen geschützt.

»Kommunikation für Behörden und Verwaltung« ist so aufgebaut, dass man es von vorn bis hinten durchlesen kann. Das tut in der Regel bei einem Fachbuch niemand. Aber wer etwa als Öffentlichkeits- und Presse-Verantwortlicher oder als Kontrolleur in der Haushaltsabteilung oder im Haushaltsausschuss eines Parlaments zum ersten Mal mit Öffentlichkeitsarbeit zu tun hat, der bekommt einen exzellenten Schnellkurs, welcher auch die Haken und Ösen in diesem Geschäft einschließt. Oder wer als Kommunikations-Dienstleister überlegt, ob er die Mühen auf sich nehmen soll, sich an der Ausschreibung eines öffentlichen Auftraggebers zu beteiligen, dem sagt der »Altenburg«, was anders ist als in der Privatwirtschaft. Und er führt ihn wie ein guter Lotse sicher durch die formalen Anforderungen, die hier gestellt werden.

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Wer als Student der Politik-, Sozial-, Verwaltungs- oder Kommunikationswissenschaften einen Eindruck davon bekommen will, wie ein stetig wichtiger werdender Teilbereich der Politik und der politischen Kommunikation im richtigen Leben funktioniert, der bekommt einen lebendigen Eindruck und reichhaltiges empirisches Material, um die Brauchbarkeit wissenschaftlicher Erklärungsansätze zu diesem Thema zu überprüfen und/oder zu unterfüttern.

Aber am häufigsten wird man diesen Ratgeber zur Hand nehmen, wenn Not am Mann oder an der Frau ist, um dann mit Hilfe seines tief gestaffelten Stichwortverzeichnisses gerettet zu werden:

Wenn man in zwei Wochen eine Ausschreibung auf den Weg bringen muss und sichergehen will, dass man an alle Formalien gedacht hat.

Wenn man in zwei Wochen ein Angebot abgeben muss und sichergehen will, an den Formalitäten nicht zu scheitern.

Wenn man zum Pitch eingeladen ist und die wunderbaren Ideen, die man gemeinsam mit seiner Crew oder als Solodenker entwickelt hat, nicht durch das falsche Verständnis der Ausschreibungsbedingungen oder des Briefings gefährden will.

Wenn man als Ausschreibender zum Pitch die Bewerber einladen muss und nach Kriterien sucht, wie man das korrekt macht und wie man die Chance erhöht, die richtigen auszuwählen.

Wenn man von der Haushaltsabteilung genervt wird mit der Frage, ob diese oder jene Abrechnung der Agentur in Ordnung gehe.

Oder wenn man als Agentur seine Rechnung zurückbekommt, weil sie nicht den formalen Kriterien eines öffentlichen Auftraggebers entspricht.

Wenn in der Presse oder im Parlament eine der beliebten Kampagnen lanciert und wenn öffentlich diskutiert wird, ob ein bestimmtes Kommunikationsinstrument eine Verschleuderung von Steuergeldern sei, oder doch eher ein hilfreicher Bürger-Service und notwendige Aufklärungsarbeit ist.

Oder wenn man sich als Anbieter fragt, ob man sich als Berater/Agentur den Tücken der politischen Kommunikation und damit oft auch des politischen Geschäftes mit Auswirkung auf das eigene Image und den Ruf bei den kommerziellen Kunden überhaupt aussetzen will.

Wer dieses Buch zur Hand nimmt, der kann diese Liste fast ins Unendliche verlängern. Er findet das Feld so gründlich und umfassend beackert, wie das in einem Bereich überhaupt möglich sein kann, der sich, wie das Leben und wie die Politik, ständig verändert. In dem Verfassungsgerichtsurteile eine wichtige Rolle spielen genauso wie politische Auseinandersetzungen und Medienkampagnen.

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Der »Altenburg« kommt bescheiden daher. Als ein treuer Begleiter, der praktische Hilfe gibt in einem Feld, dessen öffentliche Thematisierung schwankt zwischen Propagandaverdacht und lautstark eingeforderten Bürgerinformationen – beides oft zur gleichen Zeit. Nicht zuletzt dieser Aspekt dürfte ein Grund dafür sein, dass es so lange gedauert hat, bis jemand den Mut, die Kraft und die Ausdauer gehabt hat, dieses komplexe Terrain in einem Praxishandbuch zugänglich zu machen.

»Kommunikation für Behörden und Verwaltung« trägt aber auf bodenständige Weise auch zur Entmystifizierung der regierungsamtlichen Kommunikation bei. Sie war in Deutschland, wo das berechtigte Staatspropaganda-Trauma lange Jahre nachgewirkt hatte, nicht gerade ein bevorzugtes Thema der dafür einschlägigen Politik- und Kommunikationswissenschaften. Erst seit wenigen Jahren beschäftigen sich junge Wissenschaftler aus diesen Disziplinen mit den komplexen Fragen der regierungsamtlichen Auftragskommunikation.¹

Sie tun das nicht zuletzt deshalb, weil sie deren Bedeutung für die Gefährdung wie für die Weiterentwicklung unseres demokratischen Systems erkannt haben: Wer demokratisch legitimierte Politik mit einer Alternative zu der für unsere Demokratie auf Dauer ruinösen Metapher von der »Alternativlosigkeit« ausstatten möchte, die ja nichts anderes ist als ein wirkungsmächtiger Ausdruck postdemokratischer Tendenzen und der Entmündigung des demokratischen Souveräns, der muss sich unbefangen, gründlich und ganz praktisch mit den Potenzialen der regierungsamtlichen Kommunikation beschäftigen.

Denn regierungsamtliche Kommunikation kann, auch heute, trotz außerordentlich zahlreicher interner und externer Kontrollinstanzen, missbraucht werden. Sie kann aber auch – und das ist zurzeit sehr viel dringlicher – für demokratische Politik, die ihre Legitimation behaupten und mehr sein will als der Spielball von Märkten, Interessengruppen und Medieninteressen, als eines der Widerlager verstanden werden gegen deren Geltungsansprüche, Zu- und Übergriffe.

Dieser Ratgeber ist hilfreich für diejenigen, deren Aufgabe es ist, Regierungskommunikation zu kontrollieren und Missbrauch zu verhindern. Aber vor allem ist er ein verlässlicher Helfer für diejenigen in den Ämtern und für deren externe Zuarbeiter, die zusammen die anspruchsvolle und schöne Aufgabe haben, die Bürgerinnen und Bürger auch über komplexe Sachverhalte des Gemeinwesens so allgemeinverständlich zu informieren, damit sie mitdenken und mitreden können.

Wenn sie ihre Aufgabe ernst nehmen, dann wissen sie, dass sie mit ihrer Arbeit in erster Linie den Bürgerinnen und Bürgern zu dienen haben, die der wahre demokratische Souverän sind. Wenn sie ihre Arbeit so verstehen, dann ist sie ein Dienst für eine lebendige Demokratie – ganz besonders in schwierigen Zeiten, in denen

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der verhängnisvolle Irrglaube, »Technokraten« und »Fachleute« seien eher geeignet, die anstehenden Probleme zu lösen als die demokratische Auseinandersetzung, wieder einmal an Boden gewinnt.

Volker Riegger

Volker Riegger ist Honorarprofessor für Kommunikationsplanung im Fachbereich Gesellschafts- und Wirtschaftskommunikation der Universität der Künste Berlin sowie Vorstand der logos AG in München. Er berät Unternehmen und öffentliche Institutionen bei der Entwicklung und Umsetzung von Kommunikationsstrategien und Kommunikationsdesigns.

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Einleitung

Wer ist die Zielgruppe?

Dieser Ratgeber dürfte all jene interessieren, die beruflich oder aufgrund von Projektzuständigkeiten mit der Vermittlung von Informationen und komplexen Sachverhalten in der Öffentlichkeit befasst sind. Gemeinhin wird dies als (klassische) regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit verstanden. Zwei Personengruppen sollen dabei insbesondere angesprochen werden:

1.   die Bediensteten des Bundes und der Bundesländer sowie der Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechtes, sofern diese mit der öffentlichen Darstellung und Vermittlung der Aufgaben, Funktionen und Arbeitsergebnisse »ihrer Behörde« befasst sind (Presse- und Öffentlichkeitsarbeiter), und

2.   die vielfältigen Dienstleister, welche sich die professionalisierte, öffentlichkeitswirksame Darstellung der Themenvorgaben ihrer Auftraggeber zum Ziel gesetzt haben (Kommunikationsagenturen).

Wie war regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit früher?

Bis in die Mitte des vorigen Jahrhunderts hinein wurde zum Großteil unter staatlicher Öffentlichkeitsarbeit die Veröffentlichung von Broschüren, Berichten und Fotos verstanden.² Diese Instrumente wurden regelmäßig um Gesprächsangebote³ (Bürgertelefone, Veranstaltungen, Roadshows, Diskussionsforen und werbliche Maßnahmen usw.) ergänzt. Erst langsam hat sich auch in den Behörden die Erkenntnis durchgesetzt, dass Öffentlichkeitsarbeit mehr ist als die, wie intern noch immer im Haushaltsrecht definiert, Erstellung von Nachrichten und Informationen für Zwecke der politischen Führung.⁴

Inzwischen wird gerade in den Ministerien aber auch sonstigen nicht kommerziell agierenden Institutionen eine multimediale Planung und Umsetzung von Kommunikationsmaßnahmen immer wichtiger. Nicht zuletzt deswegen, um die Rolle des jeweiligen Fachministers im Kabinett zu stärken und so ein stärkeres »Gewicht« gegenüber der Bundeskanzlerin zu erlangen.⁵ Dazu gehört einerseits die enge Abstimmung mit den diversen Pressestellen der Kontaktpartner. Andererseits muss eine gegenseitige Unterrichtung über Themen und Planungen (besser bekannt als »integrierte Kommunikation«) beachtet werden. Dieser Prozess begründet sich unter anderem

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durch den stark von Massenmedien geprägten Effekt der eher themenorientierten medialen Öffentlichkeit, wie ihn Lau beschreibt.⁶

Auf diese Weise lässt sich vor allem die spärliche finanzielle Ausstattung zusätzlich durch Synergieeffekte (z. B. bei Pressemitteilungen und aktiv begleitender Pressearbeit im Hintergrund) kompensieren. Allerdings muss betont werden, dass diese Funktion von regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit zwar erkannt, leider aber noch immer nicht folgerichtig bei der Ressourcenausstattung umgesetzt wurde. Bereits Habermas hat ausführlich die Funktion der Massenmedien als verantwortungsvolle Mittler, sogenannter »Mandatar eines aufgeklärten Publikums«, erörtert.⁷

Um diesen Mittler aber effizient in die eigene Öffentlichkeitsarbeit einzubinden, sind die dafür erforderlichen Ressourcen zur Verfügung zu stellen, um dann beispielsweise angemessene Maßnahmen im Rahmen des Haushaltsrechtes planen und ausführen zu können. Dieses Haushaltsrecht führt aber gleichzeitig zu Missverständnissen oder Kommunikationsstörungen bei den avisierten Empfängern. Durch die künstliche Trennung öffentlichkeitswirksamer Maßnahmen in sogenannte »Fachinformationen« und »klassische Öffentlichkeitsarbeit« wird ein einheitliches kommunikatives Auftreten des Absenders wesentlich erschwert.

Für Außenstehende ist diese Unterteilung kaum nachvollziehbar, da eine Broschüre oder Informationsmaßnahme immer als Öffentlichkeitsarbeit verstanden wird, egal ob sie direkt von einem Ministerium oder einem nachgeordneten Institut vertrieben wird.⁸

Doch für diese Trennung gibt es (gute) verwaltungsinterne Gründe.

Denn Öffentlichkeitsarbeit war aus finanzieller Sicht schon früher umstritten und wird auch heute noch nur zurückhaltend vom Haushaltsgesetzgeber bewilligt. Je weniger Mittel der Regierung zur Verfügung stehen, sich öffentlichkeitswirksam im eigenen Sinne präsentieren zu können, desto besser ist ein ausgeglichenes Kräfteverhältnis zwischen Opposition und der Regierungspartei(en) gewährleistet.⁹

Fachmaßnahmen sind hingegen in einer vorteilhafteren Begründungslage vorzufinden und daher leichter zu budgetieren.

Welches Ergebnis dadurch inzwischen entstanden ist, kann einer Erhebung der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag von 2004 entnommen werden¹⁰, welche vor allem auch auf einer großen Anfrage zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung (BT-Drucksache 15/2912) basiert. Einen ersten Höhepunkt des neuartigen und kostenintensiven Kommunikationsansatzes mit versierten Profis (Agenturen) erreichte die regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit unter Gerhard Schröder. In seiner Kanzlerschaft wird im Rahmen der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit erstmals konsequent der »Kampagnenansatz« verfolgt. Bis dahin wurde, auch durch den Bundesrechnungshof die Delegierung von Kommunikationsaufgaben an teure Agenturen kritisch gesehen.¹¹

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Daher wird in der Analyse der CDU/CSU-Fraktion besonders genau der Aufwand an Haushaltsmitteln für die Öffentlichkeitsarbeit untersucht. Unter anderem wird dort nach einer detaillierten Analyse des Bundeshaushaltes 2004 festgestellt, dass alle Ansätze der Haushaltstitel mit der Funktionsziffer 013 zusammen ein Volumen von rund 95 Mio. Euro¹² umfassen. Gleichzeitig betrug der Umfang an angemeldeten Haushaltsmitteln für Maßnahmen der Fachinformation, welche ebenfalls für Informationszwecke verwendet werden dürfen (z. B. Funktionsziffer -011-), weitere 70 Mio. Euro.

Addiert man den Ansatz für Öffentlichkeitsarbeit der Bundesagentur für Arbeit, welcher offiziell nicht als Öffentlichkeitsarbeit geführt wird, hinzu, entsteht ein Gesamtvolumen von über 200 Mio. Euro.

Tipp

Die »Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundesfinanzministeriums (HRB)« legen fest, dass Öffentlichkeitsarbeit nur unter einem sog. »Fest-Titel« aufgeführt werden darf. Dieser »Fest-Titel« ist mit der Haushaltsstelle 542.1 und der Funktionskennziffer 013 zu bezeichnen (vgl. HRB Nr. 10.13).

Eine entsprechende Vorgabe findet sich ebenfalls in den jeweiligen Landeshaushaltsordnungen sowie entsprechenden haushaltstechnischen Richtlinien.

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1     Möglichkeiten und Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit

1.1   Einführung

Zunächst ist eine detailliertere Auseinandersetzung mit dem Begriff »Öffentlichkeitsarbeit« erforderlich. Um die Analysen und Schlussfolgerungen der nachfolgenden Kapitel besser einordnen zu können, sei an dieser Stelle zunächst auf das zugrunde liegende Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit eingegangen.

Wie schon dem Wortstamm zu entnehmen ist, handelt es sich um ein Themengebiet, das sich mit Geheimnissen nicht verträgt. Deshalb ist der Zweck idealtypischer Öffentlichkeitsarbeit, dass diese zuerst der Darstellung von Informationen eines Urhebers gegenüber der Öffentlichkeit dienen soll. Dabei sollte es bei der Öffentlichkeitsarbeit von Regierungsorganisationen bzw. Akteuren des sogenannten »Dritten Sektors« (also klassischer regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit) idealtypisch nicht um eine im Sinne des Absenders positiv wertende und bestmögliche Eigendarstellung des Urhebers gehen. Wie dies z. B. im privaten Sektor der Fall sein könnte.

Vielmehr sollte der Akteur seiner Pflicht zur amtlichen Informationsvermittlung, bezogen auf seine Institution, seine Themen und Tätigkeiten nachkommen, um