Das neue Melderecht 2015: Synopse mit erläuternder Einführung

Von Christof Hoffmann

Am 1. November 2015 trat das Bundesmeldegesetz (BMG) in Kraft. Es löste das Melderechtsrahmengesetz (MRRG), die Meldegesetze der Länder und die jeweiligen darauf basierenden Meldedatenübermittlungsverordnungen ab. Als zentraler Bestandteil des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens wird mit dem BMG das Melderecht in Konsequenz aus der Föderalismusreform I im Jahr 2006 grundsätzlich neu ausgerichtet und zukunftsfähig gemacht.
Das Werk - das insbesondere auch auf die zwischenzeitliche Gesetzesänderung im Jahr 2014 eingeht - gibt allen mit melderechtlichen Fragen Befassten einen schnellen Überblick über Hintergründe und Zusammenhänge der neuen Rechtslage und ermöglicht durch eine synoptische Gegenüberstellung der Gesetzestexte von BMG und MRRG eine schnelle Orientierung.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Erscheinungsdatum: 14. Jan. 2015
• ISBN: 9783170243606

Buchvorschau

Vorwort

Seit Wirksamwerden der Föderalismusreform I am 1. September 2006 unterliegt das Melderecht nicht mehr der (gänzlich weggefallenen) Rahmengesetzgebungskompetenz, sondern der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Auf Basis dieser neuen Zuständigkeitsverteilung hat der Bund das Melderecht in enger Abstimmung mit den Ländern neu ausgerichtet und zukunftsfähig gemacht. Als zentraler Bestandteil des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens wurde am 8. Mai 2013 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I 2013, S. 1084) das Bundesmeldegesetz (BMG) verkündet. Es tritt am 1. November 2015 in Kraft und löst die bisherigen Regelwerke, d. h. das Melderechtsrahmengesetz (MRRG), die bisherigen Meldegesetze der Länder sowie ergänzende Regelungen ab.

Änderungen des Bundesmeldegesetzes im Jahr 2014 haben u. a. dazu geführt, dass der Inkrafttretenszeitpunkt vom 1. Mai auf den 1. November 2015 verschoben wurde (BGBl. I 2014, S. 1738).

Den bis zum 1. November 2015 verbleibenden Zeitraum benötigen die von der neuen Rechtslage Betroffenen, allen voran Bund, Länder und Kommunen, um das Inkrafttreten des BMG im Detail vorzubereiten. Hierbei kommen organisatorisch-technische Aspekte ebenso zum Tragen wie weitergehende rechtliche Gesichtspunkte, etwa der Erlass von Landesausführungsgesetzen zum BMG.

Das vorliegende Werk soll allen mit melderechtlichen Fragen Befassten einen schnellen Überblick über Hintergründe und Zusammenhänge der neuen Rechtslage geben und – insbesondere durch eine synoptische Gegenüberstellung von BMG und MRRG einerseits sowie eine Paragrafen-Synopse MRRG – BMG andererseits – eine schnelle Orientierung hierin ermöglichen. Abbildungen sowie ein ausführliches Stichwortverzeichnis tragen ergänzend zur Erschließung des Sachstandes und der Vorbereitung des Inkrafttretens des BMG bei. Gerade in der Übergangsphase zwischen MRRG zu BMG soll das Werk ein nützliches Hilfsmittel für die Melderechtspraxis sein.

Einführung

Inhaltsübersicht

I. Hintergrund/Genese des neuen Melderechts 2015

1. Veränderung der Gesetzgebungskompetenz für das Melderecht durch die Föderalismusreform I im Jahr 2006

2. Übergangsweise Fortgeltung des bisherigen (einfachgesetzlichen) Melderechts

3. Vom Melderechtsrahmengesetz zum Bundesmeldegesetz

a) Ansatzpunkte der Neuregelung

b) Wesentliche Eckpunkte des Gesetzgebungsverfahrens

c) Stärkung des (Grund-)Rechts auf informationelle Selbstbestimmung

d) Änderung des Bundesmeldegesetzes im Jahr 2014, insbesondere Verschiebung des Inkrafttretens auf den 1. November 2015

4. Übersicht

II. Rechtskonsolidierung/wesentliche inhaltliche Neuregelungen

1. Regelungsstruktur des Bundesmeldegesetzes

2. Wesentliche inhaltliche Neuerungen

III. Verbleibende melderechtliche Regelungskompetenzen auf Länderseite

1. Ausführung des Bundesmeldegesetzes als eigene Angelegenheit

2. Länderöffnungsklauseln

a) Konkrete Regelungen im Bundesmeldegesetz

b) Einheitlichkeit des Melderechts ↔ Länderspezifische Regelungen.

3. Übersicht über verbleibende Regelungsbefugnisse der Länder

IV. Vorbereitung des Inkrafttretens des Bundesmeldegesetzes

1. Einrichtung der Arbeitsgruppe Bundesmeldegesetz und von Unterarbeitsgruppen

2. Übersicht über die Arbeitsgruppenstruktur der AG BMG

3. Notwendige Umsetzungsmaßnahmen in Bund, Ländern und Kommunen

a) Bund

b) Länder

c) Kommunen

d) Weitere Betroffene

4. Übersicht über notwendige Umsetzungsmaßnahmen

V. Überblick über die Struktur des neuen Melderechts ab 1. November 2015

I. Hintergrund/Genese des neuen Melderechts 2015

Am 1. November 2015 tritt das Bundesmeldegesetz (BMG) in Kraft (BGBl. I 2013, S. 1084; geändert durch Gesetz vom 20. November 2014, BGBl. I 2014, S. 1738) und löst die bisherigen Regelwerke, d. h. insbesondere das Melderechtsrahmengesetz (MRRG) und die bisherigen Meldegesetze der Länder ab. Das neue Melderecht geht maßgeblich auf die mit der Föderalismusreform I herbeigeführte (Voll-)Verlagerung der Gesetzgebungszuständigkeit für das Melderecht auf den Bund zurück, die mit der Grundgesetzänderung vom 1. September 2006 (BGBl. I S. 2034) zur Wirksamkeit gelangt ist.

1. Veränderung der Gesetzgebungskompetenz für das Melderecht durch die Föderalismusreform I im Jahr 2006

Die Gesetzgebungskompetenz für das Melderecht war in der Vergangenheit gemäß Artikel 75 Absatz 1 Nr. 5 GG a. F. als Rahmenkompetenz des Bundes ausgestaltet. Der mit dem Melderechtsrahmengesetz (MRRG) vom Bund auf dieser Grundlage geschaffene „Rahmen" wurde durch die Meldegesetze der Länder ausgefüllt. Die gesetzlichen Regelungen wurden insbesondere durch konkretisierende Bestimmungen in den jeweiligen Meldedatenübermittlungsverordnungen ergänzt.

Ziel der Föderalismusreform I im Jahr 2006 war sodann allgemein, „die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern" (vgl. BR-Drs. 178/06, S. 1). Um dieses Ziel zu erreichen wurde das Instrument der Rahmengesetzgebung per se aufgegeben. In der Gesetzesbegründung zur Änderung des Grundgesetzes wurde in diesem Zusammenhang ausgeführt: „Reform der Gesetzgebungskompetenzen durch Abschaffung der Rahmengesetzgebung und Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung, verbunden mit einer Reduzierung des Anwendungsbereichs der Erforderlichkeitsklausel des Artikels 72 Absatz 2 und der Einführung einer Abweichungsgesetzgebung in bestimmten Gesetzgebungsbereichen. Die Kategorie der Rahmengesetzgebung mit der Notwendigkeit von zwei nacheinander geschalteten Gesetzgebungsverfahren auf der Ebene des Bundes und in den Ländern hat sich insbesondere bei der Umsetzung europäischen Rechts als ineffektiv erwiesen und hat sich auch im Übrigen nicht bewährt" (vgl. BR-Drs. 178/06, S. 16). ... „Die Rahmengesetzgebung wird daher insgesamt abgeschafft und die bislang dieser Kompetenzart zugeordneten Materien werden sachgerecht zwischen Bund und Ländern aufgeteilt" (vgl. BR-Drs. 178/06, S. 17). ... „Die bisherige Rahmengesetzgebungskompetenz für das Melde- und Ausweiswesen steht in Zusammenhang mit anderen Gegenständen der Nummer 3 (Freizügigkeit und Passwesen) und wird deshalb im Wege der Ergänzung dieser Nummer in die ausschließliche Bundeskompetenz überführt" (vgl. BR-Drs. 178/06, S. 27). Seit dem 1. September 2006 unterliegt das Melderecht mithin der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Artikel 73 Absatz 1 Nr. 3 GG.

2. Übergangsweise Fortgeltung des bisherigen (einfachgesetzlichen) Melderechts

Die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz und die Verlagerung der Zuständigkeit für das Melderecht in die ausschließliche Bundeskompetenz hat indes nicht dazu geführt, dass das bis dato erlassene (einfachgesetzliche) Melderecht gegenstandslos geworden wäre. Vielmehr gilt es aufgrund der Regelungen in Artikel 125 a, 125 b GG grundsätzlich bis zur Ablösung durch das Bundesmeldegesetz am 1. November 2015 sowie die flankierenden Regelungen fort.

3. Vom Melderechtsrahmengesetz zum Bundesmeldegesetz

a) Ansatzpunkte der Neuregelung. Infolge der erlangten ausschließlichen Regelungsbefugnis nach Artikel 73 Absatz 1 Nr. 3 GG hat der Bund unter Federführung des Bundesministeriums des Innern – in enger Abstimmung mit den Ländern – das Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens (MeldFortG) erarbeitet, in dessen Zentrum als dessen Artikel 1 das Bundesmeldegesetz steht. Dabei waren vor allem folgende Erwägungen richtungweisend (vgl. insoweit Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/7746, S. 26f.):

... „Mit der Überführung des Meldewesens in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes wurde der Tatsache Rechnung getragen, dass das Meldewesen längst aus seiner ursprünglichen Zielsetzung herausgewachsen ist. Die dem Bund im früheren Artikel 75 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 des Grundgesetzes zugewiesene Rahmengesetzgebungskompetenz hatte diesem Aufgabenaufwuchs schon seit längerem nicht mehr hinreichend Rechnung getragen. Sie gründete sich noch auf das Erscheinungsbild des Meldewesens der Vorkriegszeit und zum Zeitpunkt des Erlasses des Grundgesetzes, als die Meldebehörden entweder bei den örtlichen Polizeibehörden oder bei der Ordnungsverwaltung der Kommunen angesiedelt waren. Insoweit spiegelte sich schon allein in dieser organisatorischen Zuordnung die damals noch hauptsächlich polizeilich verstandene Funktion des Meldewesens wider.

Im Zuge der fortschreitenden Anwendung der automatisierten Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung hat sich das Meldewesen spätestens seit Beginn der 1970er-Jahre zu einer eigenständigen Verwaltungsaufgabe nichtpolizeilicher Art entwickelt. Das Melderecht stellt heute ein selbstständiges Rechtsgebiet innerhalb des öffentlichen Rechts dar, das eher dem Verwaltungsverfahrensrecht als dem Ordnungsrecht zugerechnet werden kann.

Heute bildet die Registrierung der Bevölkerung eine solide Basis für eine systematische und effiziente Gewährleistung vieler bedeutender gesellschaftlicher Funktionen. In diesem Sinne versteht sich das Melderecht als multifunktionale Grundlagen- und Querschnittsverwaltung oder – anders ausgedrückt – als eine Informationsbasis zu Einwohnerdaten für öffentliche und nichtöffentliche Stellen sowie Privatpersonen.

Zwar entsprechen die Landesmeldegesetze im Wesentlichen den rahmenrechtlichen Vorgaben. Der weitaus größte Teil der Vorschriften stimmt sogar wörtlich mit den entsprechenden Regelungen des MRRG überein. Dies gilt insbesondere für Normen mit abschließendem und in Einzelheiten gehendem Regelungscharakter. Spezifische und ergänzende Regelungen im Landesrecht nehmen einen verhältnismäßig kleinen Raum ein. Sie beziehen sich vor allem auf die Datenspeicherung und -übermittlung für landesspezifische Aufgaben sowie Besonderheiten von technischen Verfahren bei den Meldebehörden.

2. Verbindlichkeit erreichten Änderungen im MRRG bisher allerdings erst nach ihrer Umsetzung in das Landesrecht. Dieser Umstand hat sich in den vergangenen Jahren als eine der größten Schwachstellen des Melderechts erwiesen. So wurden zwar mit der MRRG-Novelle 2002 die erforderlichen Rahmenbedingungen für die Nutzung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien im Meldewesen geschaffen. Die Erschließung der daraus resultierenden Potenziale verzögerte sich in der Folgezeit jedoch, da zum einen die Umsetzung der MRRG-Novelle in das jeweilige Landesrecht nicht synchron vollzogen wurde, zum anderen nicht alle Länder über die für die Umsetzung erforderliche technische Infrastruktur verfügten, d. h. über durch Datennetze untereinander verknüpfte kommunale Melderegister oder Landesmelderegister. Allein dies belegt, dass das Meldewesen in seiner heutigen Funktion als aktivierendes Element einer sich stetig wandelnden Informationsgesellschaft und als eine Instanz mit grenzüberschreitenden Bezügen bei Datenübermittlungen nicht mehr durch rahmenrechtliche Normen mit Richtliniencharakter regulierbar ist.

3. Die durch die Vorgaben des MRRG nicht