Der EWR - verpasste oder noch bestehende Chance?

Von NZZ Libro

Der EWR wurde Anfang der 1990er-Jahre für die EFTA-Staaten als Alternative zum Beitritt zur EU eingerichtet. Er sollte ihnen die Teilnahme am Binnenmarkt ermöglichen. Das Schweizer Volk lehnte den Vertrag am 6. Dezember 1992 knapp ab. Durch bilaterale Abkommen hat sich die Schweiz einen weitgehenden Zugang zum Binnenmarkt gesichert. Doch die institutionellen Mängel dieser Konstruktion sind offensichtlich.
Nach 20 Jahren diskutieren Jan Atteslander, Carl Baudenbacher, Georges Baur, Henrik Bull, Irina Domurath, Astrid Epiney, Dieter Freiburghaus, Heinz Hauser, Georg Kreis, Maria Elvira Méndez Pinero und Philippe G. Nell in zehn Beiträgen die Fragen: Wie weiter mit der Europapolitik? Wäre der EWR doch noch eine Lösung?

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: NZZ Libro
• Erscheinungsdatum: 1. Feb. 2013
• ISBN: 9783038239680

Buchvorschau

Herausgegeben von Astrid Epiney, Dieter Freiburghaus, Kurt Imhof und Georg Kreis

DIE NEUE POLIS ist Plattform für wichtige staatsrechtliche, politische, ökonomische und zeitgeschichtliche Fragen der Schweiz.

Eine profilierte Herausgeberschaft versammelt namhafte Autoren aus verschiedenen Disziplinen, die das Für und Wider von Standpunkten zu aktuellen Fragen analysieren, kontrovers diskutieren und in einen grösseren Zusammenhang stellen.

Damit leisten sie einen spannenden Beitrag zum gesellschaftspolitischen Diskurs.

Vorgesehen sind jährlich zwei bis drei Bände in handlichem Format und wiedererkennbarem Auftritt für ein breites, am aktuellen Zeitgeschehen interessiertes Publikum.

VERLAG NEUE ZÜRCHER ZEITUNG

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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation

in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten

sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2013 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich

Der Text des E-Books folgt der geruckten 1. Auflage 2013 (ISBN 978-3-03 823-810-2)

Titelgestaltung: unfolded, Zürich

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ISBN E-Book 978-3-03 823-968-0

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NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung

Einleitung

Am 6. Dezember 1992 hatten Volk und Stände Nein zum Europä-ischen Wirtschaftsraum (EWR) gesagt. Die Schweiz hat danach den «bilateralen Weg» eingeschlagen und mit der EU eine grosse Zahl von Abkommen abgeschlossen. Welches waren die Gründe für das damalige Nein? Wie hat sich der EWR seither bewährt? Wie erfolgreich ist der Bilateralismus? Kann er ad libitum fortgesetzt werden? Warum hat die Schweiz seither keine grundlegende europapolitische Debatte geführt? Solche Fragen diskutieren zum 20. Jahrestag der Ablehnung die zehn Beiträge dieses Bandes.

Was war der EWR? Er sollte den EFTA-Staaten den Zugang zum Binnenmarkt der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft öffnen und damit eine Alternative zu einem Beitritt bieten. Dies war im Interesse beider Seiten, denn die Europäische Gemeinschaft (EG) wollte, bevor sie neue Staaten aufnahm, einen grossen Integrationsschritt machen, und die EFTA-Staaten, die zu einem Beitritt noch nicht bereit waren, fürchteten wirtschaftliche Nachteile wegen der Vollendung des Binnenmarktes. In den Verhandlungen, die 1990 begannen, wurde man sich über den materiellen Gehalt des EWR bald einig: Er sollte die vier Freiheiten (Personen, Waren, Dienstleistungen, Kapital) und einige flankierende Politiken (Wettbewerb, Verbraucherschutz, Umwelt) umfassen, nicht jedoch die Landwirtschaftspolitik, die Handelspolitik und die sich abzeichnende Währungsunion. Das entsprach weitgehend schweizerischen Interessen. Schwieriger wurde es bei der institutionellen Ausstattung: Der EWR sollte in den einschlägigen Bereichen homogen zum EG-Recht sein, das heisst, die EFTA-Staaten müssten laufend neues Gemeinschaftsrecht übernehmen, erhielten jedoch keinen vollen Zugang zu den EG-Entscheidungsmechanismen. Sie wurden verpflichtet, quasisupranationale, eigene Institutionen einzurichten, um die Umsetzung dieses Rechts zu kontrollieren und eine EG-konforme Rechtsauslegung sicherzustellen: eine EWR-Überwachungsbehörde und einen Gerichtshof. Ausserdem mussten sie gegenüber der EG mit einer Stimme sprechen, und die Nichtübernahme von neuem EG-Recht konnte die Gemeinschaft mit sogenannten Ausgleichsmassnahmen sanktionieren. Diese institutionellen Mängel waren einige der Gründe, warum ein EFTA-Staat nach dem anderen – zuletzt auch die Schweiz – den Beitritt anstrebte. Dies irritierte die hiesigen EWR-Befürworter und hat zum Nein beigetragen. In allen anderen EFTA-Staaten gab es ein Ja; Schweden, Österreich und Finnland traten allerdings kurz darauf der Europäischen Union (EU) bei. Im EWR verblieben bis heute Norwegen, Island und Liechtenstein. Trotz seiner Mängel scheint für diese Staaten dieser Wirtschaftsraum befriedigend zu funktionieren. Wäre er auch für die Schweiz nach wie vor eine Alternative zu Bilateralismus und Beitritt?

August 2012

Dieter Freiburghaus

Georg Kreis

[1]

Das Gelegenheitsfenster von 1992

Georg Kreis

Der hastige Aufbruch nach Europaland – und sein schnelles Ende

Blickt man auf die Zeit um 1990 zurück, gewinnt man den Eindruck, dass es durchaus möglich gewesen wäre, mit Erfolg den EG-Beitritt einzuleiten (wie es andere EFTA-Mitglieder getan hatten) oder wenigstens eine Zustimmung zur Teilnahme am EWR zu erwirken. Der Wille, dies zu verhindern, war jedoch deutlich stärker als der Wille, es zu ermöglichen. In diesem Beitrag wird zu erklären sein, warum es Ende der 1980er-Jahre zu einem beinahe brüsken europapolitischen Aufbruch kam und weshalb dieses Erwachen Ende 1992 dann doch nicht zu einem Durchbruch führte. Mit Aufbruch ist die beinahe entschiedene Bereitschaft gemeint, das Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft auf eine grundlegend neue Basis zu stellen. Was mit «grundlegend neuer Basis» gemeint sein könnte, wird noch auszuführen sein. Weiter ist die Frage zu klären, wann der europapolitische Aufbruch in der Schweiz eingesetzt hat. Kam er eventuell zu spät, und hat man das Geschäft verschlafen? Hätte man früher aufwachen müssen, um genügend Zeit für die Auseinandersetzung und damit auch Zeit für eine Angewöhnung an unvertraute, bisher wenig gepflegte Zukunftsperspektiven zu haben?

Zu unterscheiden ist zwischen der Phase, in der sich zeigte, dass tiefer greifende Veränderungen im Verhältnis Schweiz–EG fällig würden, aber nicht klar war und auch nicht klar sein konnte, worin denn diese Veränderungen bestünden; und der Phase, da das blosse und zumeist wenig verbindliche Reden über das Verhältnis Schweiz–EG nicht mehr genügte und man zum konkreten Projekt des Europä-ischen Wirtschaftsraumes (EWR), gleichzeitig aber auch zur Variante der EG-Mitgliedschaft eine verbindliche Haltung einnehmen musste. Während dieser Zeit konnte man lange nicht wissen, wie viel Vorbereitungszeit für die nötige Umstellung zur Verfügung stand. 1992 wurde jedoch bereits vor der Sommerpause klar, dass der 6. Dezember das Schicksalsdatum – das Rendezvous mit der eigenen Geschichte – sein würde.

Naheliegend und gängig ist die Meinung, dass sich die politische Schweiz dem «Problem» mit erheblicher Verspätung zugewandt haben könnte. ¹ Die Europafrage bildete, wenn man auf zeitgenössische Stimmen abstellte, diesbezüglich aber keine Ausnahme und war bloss eine von vielen damals drängenden Fragen. Ein wesentlicher Unterschied bestand indessen darin, dass einem nicht nur die Zeit davonlief, was sie ja oft tut, sondern dass sich andere Gesellschaften davonmachten, mit denen man sich verbunden fühlte und verglich. In Zeiten des beschleunigten Wandels wurde das bedächtige Reagieren, das gerne als typisch schweizerischer Habitus und sogar als Nationaltugend verstanden wurde, vermehrt als schwierig und nachteilig empfunden. Nicht zufällig erschien gerade zu Beginn der 1990er-Jahre aber – nach dreijähriger Vorbereitungszeit – eine breite Auslegeordnung mit dem treffenden Titel «Die Schweiz: Aufbruch aus der Verspätung». ² Wenig später kam das von Wirtschaftsprofessor Silvio Borner aufgegriffene Wort von der «hektischen Stagnation» hinzu. ³ Treffend ist auch die Charakterisierung, die der Historiker Mario König 1999 für die ganze Epoche nach 1945 vorgenommen hat: «Rasanter Stillstand und zähe Bewegung». ⁴

Von wem aber hätte die kollektive Neuorientierung in der Europafrage ausgehen sollen? Sogleich denkt man an den Bundesrat, der gemäss dem Wort «gouverner, c’est prévoir» diese Aufgabe hätte übernehmen sollen. Den Landesvätern wird in der Regel jedoch wenig Spielraum für Leadership, wie man heute sagt, eingeräumt. ⁵ Das hindert freilich wenig, den Bundesrat dann doch für vieles im Lande verantwortlich zu machen. Oder hätten die eidgenössischen Räte vorangehen, der Regierung Mut machen und fälliges Umdenken einleiten sollen? Da war aber noch das «Volk», von dem man wusste, dass es tendenziell ausgesprochen konservativ ist. Die selbstbewussten Bürger der Schweiz lieben es nicht, wenn die «classe politique» meint, den Weg weisen oder sogar meinen, ihn schon beschreiten zu müssen. Die Parlamentarier sehen ihre Aufgabe hauptsächlich darin, als vox populi aufzutreten und möglichst nicht in umgekehrter Richtung, das heisst auch von oben nach unten, Notwendigkeiten zu unterstreichen. In der Gestaltung der Aussenbeziehungen kommt noch das spezielle Problem hinzu, dass man die Lösungen (als Resultat von Verhandlungen) erst gegen Ende des Prozesses kennt und die Opposition sich dann effektvoll darüber entrüstet, dass sie nicht bereits am Anfang damit konfrontiert worden sei.

Wie der Genfer Politologe Pascal Sciarini aufgezeigt hat, kam es in den Jahren 1984 – 1987 immerhin zu einer leichten Steigerung der Zahl der parlamentarischen Vorstösse, die eine Zunahme der europapolitischen Sensibilität widerspiegelten, zugleich aber den später noch weiter gesteigerten Anspruch der legislativen Seite markierten, die Exekutive in diesem Bereich zu kontrollieren und sogar zu pilotieren. Wohl gab es die einzelnen parlamentarischen Vorstösse, aber als Ganzes hatte das Parlament mit seinen unterschiedlichen Tendenzen keinen dynamisierenden Einfluss, weder auf die Exekutive noch auf die Stimmung im Lande. Zu einem eigentlichen Aufwachen («réveil de caractère réactif» wenigstens für sich selbst) ist es gemäss Sciarini im Parlament erst in den Jahren 1988 – 1990 gekommen. ⁶

Die Frage, wie in der Schweiz auf die Herausforderung der EWR-Vorlage reagiert wurde, beinhaltet eine generellere, nämlich, wie fundamentales kollektives Lernen vonstattengeht und wie direktdemokratische Mitentscheidungen dieses begünstigten und zugleich erschwerten. Begünstigend wirkt sich aus, dass ein Thema zu einem bestimmten Zeitpunkt überhaupt auf die Abstimmungsagenda kommt und der «Souverän» aufgefordert oder gar gezwungen wird, sich mehr oder weniger ernsthaft damit auseinanderzusetzen. Erschwerend ist dagegen, dass das kollektive Lernen eben nur gerade in der beschränkten Zeit von etwa drei Monaten vor den Abstimmungsterminen wirklich stattfindet.

Herr und Frau Schweizer konnten, da weit und breit kein Abstimmungsgeschäft in dieser Sache zu sehen war, nach den Aufbruchsignalen von 1988 mit dem Nachdenken über europapolitische Optionen noch mehrere Jahre zuwarten. Das EWR-Abkommen mit seinen 129 Artikeln, 49 Protokollen, 22 Anhängen, 30 gemeinsamen und 39 weiteren Erklärungen lag erst am 2. Mai 1992 unterzeichnet vor. Aber Porto lag weit weg, zuerst musste der Bundesrat dazu einen Bericht verfassen und das Parlament seine Meinung kundtun. Zudem fragt sich, in welchem Mass es überhaupt von Bedeutung war, was in diesem Vertragswerk konkret geregelt wurde, und in welchem Mass es vielmehr um Bekenntnisse grundsätzlicherer Art ging, um Stellungnahmen «für oder gegen» Europa.

Dynamisierung des Umfelds

Ende der 1980er-Jahre war die Schweiz mehreren, sich gegenseitig verstärkenden Dynamiken ausgesetzt, denen sie sich schlecht entziehen konnte. Sicher ging von der «Wende» 1989 eine starke Wirkung aus. Sie war zum Teil aber nur die Folge eines breiter angelegten Wandels, der in Ost und West zu Aufbrüchen führte. Im Osten war die Perestroika (Umbau, Umgestaltung, Umstrukturierung) in Bewegung gesetzt worden. Im Westen hatten etwa gleichzeitig, um 1985, die politischen Bemühungen eingesetzt, bis Ende 1992 den Binnenmarkt zu verwirklichen. Dynamisierend wirkte in den späten 1980er-Jahren zudem die durch positive Prognosen herbeigeführte, nachholende und zugleich vorgreifende Belebung der Wirtschaft. Zu diesem Konjunkturbogen passte die bereits 1984 an einem ersten Treffen von EG- und EFTA-Ministern verabschiedete Erklärung, dass man einen gemeinsamen «dynamischen Wirtschaftsraum» anstreben wolle. Hinzu kam schliesslich die Übertragung der in der EG herrschenden Aufbruchstimmung auf die EFTA-Mitglieder: Bereits im Februar 1988 war – auch in den Schweizer Medien – davon die Rede, dass sich Österreich um eine Aufnahme in die EG bewerben könnte. ⁷ Im Juli 1989 folgte Österreichs formeller Antrag, als nicht mehr mit einem Veto der Sowjetunion gerechnet werden musste. ⁸ Der Schritt wurde in der Presse als mutig und für die Schweiz vorbildlich gelobt. ⁹ Schweden folgte im Juli 1991, Finnland im April 1992, und sogar Norwegen, das 1973 ein erstes Mal Nein gesagt hatte, schloss sich im November 1992 dem Reigen an. So verstärkte sich auch in der Schweiz die Meinung, dass die Dinge in Bewegung seien und man etwas verpassen könnte, wenn man sich jetzt nicht ebenfalls bewegte. ¹⁰

Was gegen Ende der 1980er-Jahre im Schweizerland an europapolitischer Binnendebatte aufkam, war unter diesen Bedingungen kaum das Resultat von Impulsen, die vom Bundeshaus ausgingen, sondern ergab sich aus der direkten Wahrnehmung des Aufbruchs im dynamisierten Umfeld der Schweiz. Über «Europa» war – wie über viele andere Themen – in der Tagespresse zwar immer wieder geschrieben worden, die Frage des Verhältnisses Schweiz–EG erlangte aber bis 1988 nie das Gewicht eines prioritären Themas. ¹¹ Die Medien spielten dann allerdings im Moment des Aufbruchs naturgemäss eine animierende Rolle, sie weckten und verstärkten latent bereits vorhandene Aufmerksamkeit. ¹² Die Werbung zog dabei munter mit, indem sie verbal und visuell «Europa» vermehrt in ihre Publizistik einbaute.

Abbildung

Reaktion auf die Möglichkeit, dass Österreich der EG beitreten und dann der Schweizer Kuh, die gerne «über den Haag frisst», nicht mehr zur Verfügung stehen könnte

(Jüsp, in: Basler Zeitung, übernommen von St.Galler Tagblatt vom