Die Schweizer Aussenpolitik nach Ende des Kalten Kriegs

Von René Schwok

Seit dem Ende des Kalten Kriegs hat sich die Schweiz deutlich der internationalen Gemeinschaft angenähert, ist aber weiter hin als Sonderfall in Erscheinung getreten: Auf der einen Seite trat sie der Uno bei und entsendet Soldaten zu Auslandeinsätzen. Auf der anderen Seite wird ihre Position auf dem internationalen Parkett immer einsamer. Die Schweiz ist der letzte Staat unseres Kontinents, der weder der Nato noch der EU angehört. Sie steuert proportional am wenigsten zu den internationalen Einsätzen zur Friedenserhaltung bei und hält an der allgemeinen Wehrpflicht fest. Ihr Neutralitätsverständnis ist restriktiver als das anderer Staaten und wirtschaftlich grenzt sie sich durch Freihandelsabkommen mit asiatischen Ländern und Bankgeheimnis ab. René Schwok schildert im Detail den Balanceakt der Schweiz zwischen Bewahrung der Neutralität und Annäherung an die internationale Gemeinschaft.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: NZZ Libro
• Erscheinungsdatum: 1. Feb. 2014
• ISBN: 9783038239956

Buchvorschau

[DIE NEUE POLIS]

Herausgegeben von Astrid Epiney, Dieter Freiburghaus, Kurt Imhof und Georg Kreis

DIE NEUE POLIS ist Plattform für wichtige staatsrechtliche, politische, ökonomische und zeitgeschichtliche Fragen der Schweiz. Eine profilierte Herausgeberschaft versammelt namhafte Autoren aus verschiedenen Disziplinen, die das Für und Wider von Standpunkten zu aktuellen Fragen analysieren, kontrovers diskutieren und in einen grösseren Zusammenhang stellen. Damit leisten sie einen spannenden Beitrag zum gesellschaftspolitischen Diskurs. Vorgesehen sind jährlich zwei bis drei Bände im handlichen Format und mit wiedererkennbarem Auftritt für ein breites, am aktuellen Zeitgeschehen interessiertes Publikum.

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Die Schweizer Aussenpolitik nach Ende des Kalten Kriegs

René Schwok

Aus dem Französischen von Sara Iglesias

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Die Originalausgabe erschien unter dem Titel

Politique extérieure de la Suisse als Band 86 in der Reihe «Le savoir suisse»

© 2012 Presses polytechniques et universitaires romandes, Lausanne. Tous droits réservés.www.ppur.org

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2014 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich

Der Text des E-Books folgt der gedruckten 1. Auflage 2014 (ISBN 978-3-03823-867-6)

Titelgestaltung: unfolded, Zürich

Lektorat: Corinne Hügli

Datenkonvertierung: CPI – Clausen & Bosse, Leck

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ISBN 978-3-03823-995-6

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung

Vorwort

René Schwok analysiert den helvetischen «Sonderfall», also das, was die Schweiz von ihren Nachbarn unterscheidet. Er leitet von der Dimension des Inneren – den Wirkungen der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Kräfte – die Besonderheiten der schweizerischen Aussenpolitik ab. Dies ist insofern ein gewagtes Vorhaben, als es durch das Fehlen zugänglicher Archive, durch die zeitliche Nähe und die Qualität der öffentlich gemachten Informationen erschwert wird.

René Schwok schliesst seine Analyse mit zwei hochinteressanten Feststellungen: zum einen, dass die Schweiz sich seit Ende des Kalten Kriegs der internationalen Gemeinschaft angenähert hat, und zum anderen, dass sie dennoch ihre Eigenheiten zu bewahren, ja zuweilen noch zu verstärken wusste.

Wir sind Zeugen eines tiefgreifenden globalen Wandels. Dieser Wandel der zeitgenössischen Gesellschaft bleibt natürlich nicht ohne Auswirkungen auf die Stellung der Schweiz in der Welt. Ganz im Gegenteil – und ob uns dies nun gefällt oder nicht – haben Faktoren oder Ereignisse, die ausserhalb unseres Einflussbereichs liegen, immer öfter einen entscheidenden Einfluss auf unsere Wirtschaft oder unsere politischen Handlungsspielräume. Wir haben eine starke Demokratie aufgebaut. Wir haben unseren Mitbürgerinnen und Mitbürgern kommuniziert, dass sie mitzureden haben bei den Gesetzen und Regelungen, die sie in ihrem Alltag betreffen. Doch die aktuellen Entwicklungen zeigen, dass dies nicht unbedingt der Wahrheit entspricht, da zahlreiche Entscheidungen ausserhalb der nationalen Grenzen getroffen werden und die Bürgerinnen und Bürger somit keinen direkten Einfluss auf sie nehmen können. Die Grenzen zwischen nationaler Politik und Aussenpolitik verschwimmen. In der Folge liegt die Aufgabe der Regierungschefs und der Minister darin, einer lokalen Wählerschaft die international getroffenen Entscheidungen und die Positionen, die sie durch die Teilnahme an internationalen Begegnungen gutgeheissen haben, näherzubringen.

Die Schweiz, das Land der Ausgewogenheit schlechthin, ist nolens volens von den aktuellen Machtverhältnissen, den europäischen und internationalen Gleichgewichtsstrukturen sowie den Entwicklungen des Völkerrechts abhängig. Zur Verteidigung ihrer Interessen verfügt sie über verschiedene Vorteile, die sie erhalten und stärken muss. Doch leidet sie auch unter gewissen Schwierigkeiten, von denen mir die Libyen-Krise am bezeichnendsten erscheint.

Beim internationalen Kräftemessen sind wir stets bereit, uns selbst zu kasteien, wenn die Dinge nicht nach unseren Vorstellungen laufen, und uns den anderen zu beugen. Es fällt uns schwer, ein vorteilhaftes Kräfteverhältnis aufzubauen: Wir sind weder Mitglied der Europäischen Union noch der Atlantikpakt-Organisation und können daher auf wenig Erfahrung mit der Nutzung multilateraler Beziehungen zurückgreifen. Es ist frappierend, dass die Lösung der Krise mit Libyen durch eine restriktive Visumspolitik und die Beteiligung der Schweiz am Schengen-System nicht mehr Aufmerksamkeit fand und nicht mehr kommentiert wurde. Die Lehre, die wir aus der Libyen-Krise ziehen können, ist die Nützlichkeit eines Bündnisses, diejenige unserer Beteiligung am Schengen-System, um die bestehenden Machtverhältnisse zu unseren Gunsten zu wenden.

Doch das Verständnis selbst von Macht ist heute im Wandel begriffen. Grösse und militärische Schlagkraft sind nicht alles. Die Macht und damit der Einfluss und die Souveränität eines Landes messen sich nicht mehr nur an der Grösse einer Armee und der Stärke einer Wirtschaft. Macht wird heute durch Überzeugungskraft gewonnen, durch die Entfaltung der eigenen Bedeutung auf internationalem Parkett, durch die Fähigkeit und Kapazität, Netzwerke zu bilden und die öffentliche Meinung zu überzeugen. Sie stabilisiert sich in internationalen Organisationen durch Initiativen und Vorschläge, aber auch durch eine ganz besondere Aufmerksamkeit für das Funktionieren und die Effizienz der Funktionsweise dieser Organisationen.

Ja, die Schweiz hat sich also der internationalen Gemeinschaft angenähert. Sie hat eine beeindruckende Architektur an bilateralen Verträgen mit der Europäischen Union, die Bilateralen I und II, errichtet und versucht, ihren institutionellen Beziehungen eine neue Dynamik zu verleihen. Sie hat sich auf internationalem Niveau als respektierte Vermittlerin durchgesetzt, und durch ihre Erfolge konnten auch nationale Interessen verteidigt und die gemeinsamen Normen des Völkerrechts gestärkt werden. Doch diese Haltung hat ihr auch Misstrauen eingebracht, insbesondere dann, wenn ihre Auffassung von Dialog nicht mit der quasi-religiösen Doktrin von Grossmächten oder Staatenbünden übereinstimmte. Diese Position hat in der Schweiz auch zu bisweilen heftigen und emotional aufgeladenen internen Debatten geführt, die aber in einer direkten Demokratie wie der unsrigen nur natürlich sind.

René Schwok weist mit Recht darauf hin, dass die direkte Demokratie den isolationistischen Tendenzen in die Tasche spielen kann, was den mässigen Enthusiasmus der Schweizerinnen und Schweizer für die Aussenpolitik erklären könnte.

Die Schweiz ist ein Land, das seinen Einwohnern und Bürgern die Möglichkeit der direkten Beteiligung an der politischen Entscheidungsfindung gibt. Und in diesem Punkt wäre ich weniger pessimistisch als René Schwok.

Die Formen der direkten Demokratie in der Schweiz zeigen, dass das Volk keine Last ist, kein Hindernis bei der Umsetzung einer Politik: Die schweizerische Europapolitik hat sich nicht gegen das Volk definiert, sondern ganz im Gegenteil für das Volk und mit dem Volk. Ich würde sogar noch weiter gehen und sagen, dass eine solche Organisation der Entscheidungsprozesse Teil einer allgemeinen Entwicklungstendenz ist. Sehen wir uns einmal das Beispiel der Europäischen Union an.

Das Modell der Europäischen Union geht von der Idee «Je grösser, desto stärker» aus. Es ist entstanden aus einer Top-down-Bewegung und hat den Anspruch, auf jedes Mitgliedsland gleichermassen angewendet zu werden.

Heute wird jedoch immer klarer, dass die Regierenden der Mitgliedstaaten die zentralen europäischen Dossiers nicht mehr von der innenpolitischen Agenda fernhalten können. Das von Sparprogrammen belastete Volk geht auf die Strasse und wehrt sich gegen das Diktat der Finanzmärkte.

Es müssen also die Voraussetzungen für einen politischen und sozialen Zusammenhalt wiederhergestellt werden, und hierfür sind eine breitere demokratische Verankerung und eine stärkere Ethik vonnöten. Der Vertrag von Lissabon sieht ein europäisches Initiativrecht vor. Doch auch wenn die Union kürzlich ein Instrument der direkten Demokratie eingeführt hat – die Europäische Bürgerinitiative –, bleibt die Entwicklung der Demokratie ungenügend, betrachtet man sie im Lichte der integrativen Wirkung einer direkten Beteiligung: Vertrauen in die Behörden, Legitimität der Entscheide, Zugehörigkeitsgefühl zu einer Gemeinschaft. Diese Wirkung wird verstärkt durch eine gemeinsame Geschichte und gemeinsame Aktivitäten, Debatten und Projekte. Eine regionale Demokratie würde auf europäischer Ebene also notwendigerweise zu einem transkulturellen Dialog zwischen Partnern führen, deren historische und politische Erfahrungen sehr unterschiedlich sind. Und dies würde natürlich die Möglichkeit der Einflussnahme «von unten» bedeuten.

[1]

Der «Sonderfall» – veraltetes Auslauf- oder hartnäckiges Zukunftsmodell?

Diese Studie beschäftigt sich mit der schweizerischen Aussenpolitik nach dem Ende des Kalten Kriegs. Ihr Hauptaugenmerk liegt auf einer Neubewertung des helvetischen Sonderfalls: Ist dieser obsolet oder hartnäckiger denn je (Hoffmann, 1966)?

Der Begriff des «Schweizer Sonderfalls» gründet auf der Beobachtung, dass der Eidgenossenschaft «eine einzigartige Stellung […] innerhalb der Staatenwelt zukommt» (Kreis, 2012). In der vergleichenden Aussenpolitik soll dieser – wenn auch oft ungenaue – Begriff die Fähigkeit der Schweiz unterstreichen, sich den grossen europäischen Ereignissen zu entziehen: Kriegen, Revolutionen, regionaler Integration, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Krisen. Ebenso verweist er auf die Alleinstellungsmerkmale der Schweiz wie ihre Neutralität, ihre direkte Demokratie, ihren Föderalismus und ihre wirtschaftlichen Besonderheiten (insbesondere im Bankenwesen).

Ziel dieser Untersuchung ist nicht, alle Aspekte der schweizerischen Aussenpolitik komplett abzudecken. Zum einen, weil dies den Rahmen dieses schmalen Bands sprengen würde, zum anderen, weil zahlreiche Themen bereits in anderen Studien, insbesondere der Reihe «Le savoir suisse» (Presses polytechniques et universitaires romandes, Lausanne), behandelt worden sind: etwa die Beziehungen der Schweiz mit der EU (Schwok, 2010), ihr Verhältnis zu Deutschland (Altwegg / De Weck, 2006), die Immigration (Piguet, 2009), die Menschenrechtspolitik (Reber, 2009), das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (Mercier, 2004), der Finanzstandort (Besson, 2009) sowie die internationale Solidarität (Schümperli, 2007).

Eine Untersuchung, deren roter Faden das Konzept des Sonderfalls ist, muss sich mit den anderen europäischen Staaten im Vergleich auseinandersetzen. In dieser vergleichenden Herangehensweise liegt das Interesse also eher darauf, was die Schweiz von ihren Nachbarn unterscheidet, als auf ihren Gemeinsamkeiten. Anders gesagt, weist die Aussenpolitik der Schweiz zwar viele Analogien mit jener der anderen europäischen Staaten auf; diese sollen hier jedoch bewusst nicht in aller Tiefe behandelt werden. Konkret vertritt die Schweiz im Grossen und Ganzen dieselben juristischen, wirtschaftlichen, ökologischen und menschenrechtlichen Werte wie ihre Nachbarn. Schweizerische Stellungnahmen in den wichtigen internationalen Instanzen setzen sich nur wenig von denen der EU-Länder ab, und die Arbeit der helvetischen Diplomaten unterscheidet sich kaum von den Tätigkeiten der Vertreter ähnlich grosser EU-Staaten, abgesehen von den regelmässigen Koordinierungstreffen der EU-Länder.

Doch diese Aspekte stehen nicht im Mittelpunkt dieses Bandes: Hier sollen nicht nur die wichtigsten Partikularismen untersucht werden, die die Schweiz auf internationaler Ebene von den anderen Staaten unterscheiden, sondern auch, wie die Schweiz auf ihre ganz eigene Art und Weise mit diesen Unterschieden umgeht. Die Eidgenossenschaft ist beispielsweise nicht der einzige neutrale Staat, doch begreift sie ihre Neutralität auf durchaus individuelle Art und Weise.

Den Beginn dieser Untersuchung setze ich bewusst auf das Jahr 1989 an: Erstens brachte das Ende des Kalten Kriegs zahlreiche Umbrüche der internationalen Ordnung mit sich, und die Auswirkungen dieses historischen Wendepunkts auf die Schweiz, insbesondere auf ihre Wahrnehmung von Sicherheit, Neutralität und ihrer regionalen Integration, sind von grundlegender Bedeutung.