Zwischen Eigennutz und Gemeinwohl: Neue Formen und Wege der Gemeinnützigkeit

Von Verlag Bertelsmann Stiftung

Das Verhältnis von Wirtschaft, öffentlichem Sektor und gemeinnützigen Institutionen verändert sich rasant. Alle drei Sektoren gesellschaftlichen Handelns können ihre Ziele nur erreichen, wenn sie die Rationalität und Handlungslogik der jeweils anderen Sektoren berücksichtigen. Der vorliegende Band untersucht die Perspektiven, die sich für Gemeinnützigkeit in dieser Konstellation ergeben. Die Autoren des Bandes berücksichtigen dabei rechtliche, ökonomische, philosophische, soziologische und organisationstheoretische Fragestellungen. Der Band bietet so eine Grundlage für die Debatte um die Zukunft der Gemeinnützigkeit in Deutschland.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Verlag Bertelsmann Stiftung
• Erscheinungsdatum: 23. Juli 2010
• ISBN: 9783867931564

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Gütersloh.

Gemeinwohlverantwortung und Staatsverständnis

Gunnar Folke Schuppert

Vom Nutzen des Denkens in Staatsbildern und Staatstypen

Dass primär der Staat und seine Verwaltung dem Gemeinwohl verpflichtet sind, gehört trotz aller Wandlungsprozesse moderner Staatlichkeit zu den tradierten und Orientierung vermittelnden Gewissheiten. Von der Gemeinwohlverpflichtung staatlichen Handelns hören wir nicht nur die gewählten Repräsentanten der Republik fast täglich sprechen, wir können sie auch - falls man verfassungstextliche Quellen bevorzugt - z.B. in der Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz nachlesen, in deren Artikel 1 es wie folgt heißt: »Der Staat hat die Aufgabe, die persönliche Freiheit und Selbstständigkeit des Menschen zu schützen sowie das Wohlergehen des einzelnen [...] durch die Verwirklichung der Grundrechte zu fördern [...]. Die Rechte und Pflichten der öffentlichen Gewalt werden durch die naturrechtlich bestimmten Erfordernisse des Gemeinwohls begründet und begrenzt.«

Das Gemeinwohl fungiert also - so können wir zusammenfassen - als Grund und Grenze staatlichen Handelns.

So verlockend es nun wäre, sich in dieser verfassungsrechtlich verbürgten Gemeinwohlverantwortung des Staates gemütlich einzurichten, so unausweichlich ist auf der anderen Seite die Frage, ob nicht angesichts eines sich wandelnden Staats- und Verwaltungsverständnisses¹⁴ auch die Gemeinwohlverantwortung in Bewegung gerät: Sei es, dass sich »ihr Sitz verändert« - sie etwa vom Staat in die Gesellschaft auswandert¹⁵ -, sei es, dass sich zum Staat als zentralem Gemeinwohlakteur andere Gemeinwohlakteure hinzugesellen, die ebenfalls die Last der Gemeinwohlverantwortung für sich reklamieren, und insoweit eine Art von Verantwortungsteilung¹⁶ zu entstehen beginnt.

Es spricht in der Tat viel dafür, dass die Rolle des Gemeinwohls und der Gemeinwohlverantwortung im absolutistischen Wohlfahrtsstaat und seiner Policeywissenschaft anders zu bestimmen ist als - um nur einige gängige Staatstypen zu nennen - im kooperativen Staat, im aktivierenden Staat oder im Gewährleistungsstaat.

Staatstypen und Gemeinwohlverantwortung

Dass Staats- und Verwaltungstypus einerseits und Sitz der Gemeinwohlverantwortung andererseits etwas miteinander zu tun haben, entspricht offenbar auch der Auffassung des Potsdamer Politik- und Verwaltungswissenschaftlers Werner Jann, der vorschlägt, die folgenden vier normativen Bilder der öffentlichen Verwaltung typologisch zu unterscheiden:¹⁷

Wenn wir einen genaueren Blick auf dieses Schaubild werfen, so springt ins Auge, dass der Begriff des Gemeinwohls nur in der linken, dem Obrigkeitsstaat gewidmeten Spalte vorkommt, sonst aber nicht; dazu passt auch die Funktionsbeschreibung des autonomen Obrigkeitsstaates, die bei Jann wie folgt lautet:

»Normative Grundlage ist das a priori vorhandene Gemeinwohl, das nur erkannt und umgesetzt werden muß. Darin besteht die eigentliche Aufgabe des Staates, und nur er ist dazu in der Lage. Der Staat wiederum besteht aus seinen loyalen Beamten. Zentrales Merkmal dieses Beamtenkörpers sind gemeinsame moralische, ethische und professionelle Werte, die nicht nur durch eine spezifische Sozialisation vermittelt werden können, sondern z. B. auch durch Wissenschaft und Technologie. Organisationsprinzip der öffentlichen Verwaltung ist die autonome Bürokratie [...].«¹⁸

Hätte nun aber die Gemeinwohlverantwortung allein im obrigkeitlichen Anstaltsstaat ihre Heimstatt, wäre es um sie schlecht bestellt, da über dieses Staatsmodell die Zeitläufte schlicht hinweggegangen sind: So spannt etwa Renate Mayntz in ihrem Beitrag über »Interessenverbände und Gemeinwohl« den Bogen von der Vorstellung des 19. Jahrhunderts, es sei die Pflicht des Staates, das Gemeinwohl zu bestimmen und zu bewahren, bis zu dem lakonischen Befund, dass der Staat in einer enthierarchisierten Gesellschaft das »Monopol in der Definition des Gemeinwohls verloren« habe.¹⁹

So steht der Staat - um mit Helmut Willke²⁰ zu sprechen - entzaubert vor uns, sodass wir uns erstaunt zu fragen beginnen, wohin die vorher beim Staat gelegene Definitionsmacht für das Gemeinwohl enteilt sein mag.

Mit anderen Worten: Es geht in dieser kleinen Skizze darum, der Frage nachzugehen, wo in verschiedenen Staatstypen die Gemeinwohlverantwortung zu lokalisieren ist und welche typischen Kompetenz-, Organisationsund Verfahrensprobleme sich daraus ergeben.

Staatsbilder und Gemeinwohlverantwortung

Die Verwendung von Bildern und Metaphern spielt in Darstellung und Rhetorik von Politik eine wichtige Rolle;²¹ dies gilt auch für die Verwendung von Staatsbildern, mit denen eine bestimmte Vorstellung von dem wünschenswerten Ziel und Zustand eines Gemeinwesens auf den Begriff gebracht oder Besorgnis erregende Entwicklungen von Staat und Gesellschaft mahnend prognostiziert werden.

Es kann daher nicht überraschen, wenn auch derzeit Staatsbilder Konjunktur haben; so spricht man - um nur eine kleine Auswahl zu nennen - vom Verwaltungsstaat, Umweltstaat, Justizstaat, Vorsorgestaat, Präventionsstaat, Parteienstaat, Kulturstaat, Abwägungsstaat und auch vom schlanken Staat.²²

Uns ist weniger daran gelegen, diesen bunten Strauß von Staatsbildern um eine weitere Blüte zu bereichern. Vielmehr geht es darum, sich über die Funktion der Verwendung von Staatsbildern zu vergewissern und danach zu fragen, ob sie dazu taugen, uns bei der Suche nach dem angemessenen Ort der Gemeinwohlverantwortung behilflich zu sein.

Was nun die Funktion des Denkens in Staatsbildern angeht, so kann die Verwendung von Staatsbildern zunächst einmal sowohl rückgewendet als auch zukunftweisend erfolgen. Rückgewendet kann man versuchen, die tragenden Ideen und Strukturen früherer Epochen von Staatlichkeit auf eine prägnante Kurzformel zu bringen und so etwa - wie bei Historikern üblich - vom Militärstaat, Beamtenstaat oder Interventionsstaat zu sprechen. Voßkuhle nennt dies die Erklärungs- und Deutungsfunktion. In diese Kategorie dürfte auch der von Jann skizzierte Obrigkeitsstaat gehören.

Die drei anderen von Voßkuhle genannten Funktionen,

• die Leitbild- und Orientierungsfunktion,

• die Analysefunktion und

• die Politikfunktion,

haben hingegen einen eher dynamischen Charakter, indem sie entweder - wie bei der Analysefunktion - Grundströmungen und Funktionsveränderungen plastisch zu machen suchen oder - wie bei der Leitbild- und Orientierungsfunktion - bestimmte Orientierung gebende Leitbilder formulieren oder schließlich - wie bei der Politikfunktion - einen starken ideologisch-politischen Impetus zum Ausdruck bringen.

Wir wollen nun für die folgende kurze und daher nur holzschnittartige Skizze die eher statische Methode des Beschreibens bestimmter Staatstypen und die dynamische Methode des Ausmalens bestimmter Staatsbilder miteinander kombinieren, um so einen Eindruck davon zu gewinnen, wo die Gemeinwohlverantwortung einmal primär war, wo sie unter bestimmten rechtlichen Rahmenbedingungen ist oder sein sollte und wo sie im Begriff ist, sich im Fortgang der Entwicklung ihren eigenen Platz zu suchen.

Unterschiedliche Orte der Gemeinwohlverantwortung

Gemeinwohlverantwortung im absolutistischen Wohlfahrtsstaat

Wenn wir nach einem Staatstyp suchen müssten, in dem sich die Gemeinwohlverantwortung eindeutig verorten ließe, so fänden wir ihn im absolutistischen Wohlfahrtsstaat: Die Glückseligkeit von Staat und Untertanen zu fördern - das Wohl des Staates und der von ihm beherrschten Untertanen wurden als identisch gedacht²³ -, ist Aufgabe der Obrigkeit und ihrer durch eine in hoher Blüte stehende Policeywissenschaft²⁴ angeleitete Wohlfahrtspolicey, die schlechthin für alles zuständig ist:

»Die vom 16. Jahrhundert an erlassenen Polizeiordnungen erfassten ohne Differenzierung zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Materien die Lebensbereiche aller Stände. Sie zielten auf Erhaltung christlicher Zucht und Ehrbarkeit (Kleiderordnungen, Luxusverbote, Fluchund Schwörverbote), gaben Regeln bei Ehe- und Vormundschaften, regelten das Arbeitswesen, die Handwerke, den Markt mit seinen Standplätzen, Preisen und Gewichten, verboten bestimmte Arten von Verträgen, erließen Strafnormen für Warenfälscher, Betrüger, Wahrsager und Gaukler, sorgten dafür, daß die Bauern nach dem Markt wieder aus der Stadt kamen, versuchten, dem Alkoholmissbrauch entgegenzuwirken, ja hielten zu guten Sitten, zum Kirchgang und zum Erlernen des Katechismus an.«²⁵

Es mag an dieser Stelle genügen, mit einer Übersicht zu arbeiten, die wir dem policeywissenschaftlichen Handbuch Heinrich von Bergs verdanken, der im Gefolge der damals weit verbreiteten Unterscheidung zwischen Sicherheitsund Wohlfahrtspolicey²⁶ eine detaillierte Einteilung vornimmt.²⁷

Sicherheitspolicey

• Öffentliche Sicherheitspolicey

• Verhütung unruhiger Bewegungen unter den Unterthanen

• Policeyaufsicht auf geheime Gesellschaften

• Vorkehrungen gegen Räuberbanden

• Allgemeine Privatsicherheits-Policey

• Aufsicht über die Advocaten und Notarien

• Aufsicht der höheren Policey auf die Localpolicey

• Persönliche Sicherheitspolicey

• Verbote gefährlicher Waffen

• Rettung der Verletzten

• Vorbeugungsmittel gegen Vergiftung

• Verhütung körperlicher Verletzungen aus Nachlässigkeit und Unvorsichtigkeit

• Eigenthums-Sicherheitspolicey

• Postdieberey

• Aufsicht auf Maaß und Gewicht

• Güte der Waaren

• Übermäßige Steigerung der Preise

• Taxen; nöthigste Lebensmittel, Wirthsrechnungen

• Monopolien, große Handelsspeculation

• Korn-, Geld- und Zinswucher

• Freyheits-Sicherheitspolicey

• Verletzung der persönlichen Freyheit und deren Verhütung. Seelenverkäuferey, Gewaltsame Werbungen, Privatgefängnisse

• Mißbrauch des Rechts, die Freyheit anderer einzuschränken durch Staatsbeamte, Eltern, Vormünder, Gutsherren

• Aufhebung der Leibeigenschaft

• EhrenSicherheitspolicey

Wohlfahrtspolicey

• Bevölkerungspolicey

• Aufsicht auf den Zustand der Bevölkerung

• Begünstigung der Ehe

• Begünstigung nützlicher Einwanderung;

• Verhütung der Auswanderungen

• Gesundheitspolicey

• Medizinalanstalten, z.B. Aerzte, Apotheker, Krankenwärter, Krankenhäuser, Tollhäuser

• Sanitätspolicey, z. B. Reinigkeit der Luft, Beschaffenheit der Lebensmittel, Getränke, Wohnung, Kleidung, Lebensart

• Medicinalpolicey, z. B. Vorkehrungen gegen Quacksalber und bey epidemischen Krankheiten

• Policey der häuslichen Ordnung

• Ehe-, Erziehungs- und Vormundschaftspolicey

• Hauswirthschafts-Policey, z. B. Verhütung gemeinwirthschaftlicher Verschwendung (durch Kleiderpracht, Trinken, Essen)

• Gesindepolicey, z. B. Aufsicht über Gesindewesen

• Religionspolicey

• Policeyrechte in Ansehung religiöser Meynungen der Staatsbürger

• Oberaufsicht über Kirchengüter

• Unterrichtspolicey

• Aufsicht in Ansehung der verschiedenen Lehranstalten

• Schulzwang, Schulzucht

• Universitätszwang, Universitätsdisziplin

• Bücherpolicey

• Kaiserliche Oberaufsicht, Büchercommissariat

• Sittenpolicey

• Trunkenheit

• wollüstige Ausschweifung

• öffentliche Vergnügen

• Schauspiele

• unsittliche Äußerungen

• Policey gegen Unglücksfälle

• Feuerpolicey

• Wasserschadenspolicey

• Theuerungspolicey

• Armenpolicey

• Landwirthschaftspolicey

• Landbau-Policey, z. B. Acker- und Getreidebau, Weinbau, Futterbau

• Viehzuchts-Policey, z. B. Weidpolicey, Vorkehrungen gegen Viehkrankheiten

• Forst-, Jagd- und Fischerey-Policey

• Bergwerks-Policey

• Stadtwirthschafts-Policey

• Manufactur-, Fabrik-, Gewerke- und Handwerks-Policey, z. B. Mühlenoder Braupolicey

• Handlungs-Policey, z. B. Monopole, Handelsgesellschaften, Münz-, Post- und Schiffahrts-Policey

Gemeinwohlverantwortung im Verfassungsstaat

Im Vergleich zum absolutistischen Wohlfahrtsstaat schwieriger, im Vergleich zu den nachfolgenden Staatstypen hingegen relativ einfach gestaltet sich die Verortung der Gemeinwohlverantwortung im Typus des Verfassungsstaates, wobei es sicherlich als zulässige Hilfestellung gelten darf, wenn wir den Verfassungsstaat grundgesetzlicher Prägung vor Augen haben.

Im Verfassungsstaat²⁸ fungiert die Verfassung als rechtliche Grund- und Rahmenordnung für das gesamte Staatshandeln,²⁹ also auch für die verfassungsaufgegebene staatliche Verwirklichung und Konkretisierung des Gemeinwohls: Die Verfassung »enthält Richtlinien und Strebensziele für die gesamte Staatstätigkeit [...], ist also politische Gestaltungsordnung, und begrenzt andererseits das staatliche Handeln [...] im Verhältnis zum Individuum, ist demnach zugleich rechtliche Schutzordnung.«³⁰

Ein zweites Begriffspaar mag zur weiteren, hier nur in Umrissen möglichen Grobskizze des Verfassungsstaates hilfreich sein: Die Verfassung ist einerseits als Regelung staatlicher Entscheidungs- und Wirkungsvorgänge Organisationsstatut, zum anderen als festgeschriebener Konsens über Strukturbestimmungen und Grundwerte Integrationsstatut. Diese Verfassungsfunktionen vor Augen,³¹ ergeben sich für die Verortung der Gemeinwohlveantwortung im Verfassungsstaat - ohne jeden Anspruch auf Vollständigkeit - die folgenden vier Gesichtspunkte.

Gemeinwohlverantwortung als Kompetenz- und Verfahrensproblem

Fungiert die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates und ist sie als Organisationsstatut zugleich staatliche Kompetenzordnung, ist die Gemeinwohlverantwortung im Verfassungsstaat notwendig ein Kompetenzund Verfahrensproblem.³² Josef Isensee hat diesen Sachverhalt in großer Klarheit wie folgt formuliert:

»Die Verfassung läßt weiterhin offen, wie die richtige Ordnung des Gemeinwesens auszusehen habe [...]. Wo aber der Inhalt unklar ist, bedarf es der klaren Vorgaben über Kompetenz und Verfahren zur Bestimmung des Inhalts. Das Gemeinwohl erweist sich damit wesentlich (wenn auch nicht ausschließlich) als Kompetenz- und Verfahrensproblem des Verfassungsrechts. Die Fragen des Gemeinwohls, die in den Verantwortungsbereich des Staates fallen, unterliegen dem offenen politischen Prozeß der Auseinandersetzung und Klärung in der Gesellschaft und den förmlichen Entscheidungsverfahren der repräsentativ-demokratischen, gewaltenteiligen Ämterorganisation des staatlichen Sektors.

Die Ordnung demokratischer Willensbildung, welche die allseitige politische Teilhabe mit den Erfordernissen der staatlichen Entscheidungseinheit verknüpft, hat mehr als nur verfahrensrechtliche Bedeutung. Sie prägt auch die inhaltliche Qualität der Entscheidung und fördert deren Akzeptanz. Denn das Verfahren wirkt in Richtung auf Ausgleich und Schonung der Interessen aller. Die Demokratie ist darauf angelegt, daß sie das Gesamtwohl schließlich in einer für alle zumutbaren Weise verwirklichen