Messe- und Ausstellungsrecht: Ein Leitfaden für die Praxis

Von Heinrich Hilderscheid

Das Handbuch bietet eine praxisnahe Hilfestellung bei zahlreichen rechtlichen Problemen, mit denen Veranstalter, Aussteller, Gemeinschaftsstandorganisatoren und Besucher im Zusammenhang mit Messen und
Ausstellungen konfrontiert werden. Jeder der vier
Personengruppen ist ein eigenes Kapitel gewidmet, in dem die für sie relevanten messe- und ausstellungsrechtlichen Themen mit zahlreichen Fallbeispielen und Praxistipps behandelt werden. Schwerpunkte sind u. a. die für Messen und Ausstellungen typischen Zulassungsansprüche, Rechtsfragen im Rahmen der Veranstaltungsvorbereitung und Konflikte, die während der Laufzeit der Messe bzw. der Ausstellung und bei Auf- und Abbau der Stände auftreten.
Der Titel wendet sich nicht nur an die Personen, die Messen und Ausstellungen organisieren bzw. an ihnen teilnehmen, sondern auch an Rechtsanwälte und Richter, die mit messe- und ausstellungsrechtlichen Fragen befasst sind, sowie an Messefachwirte.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Erscheinungsdatum: 25. Jan. 2007
• ISBN: 9783170282667

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1. Kapitel Veranstalter

I. Begriffsbestimmung

Literatur: Stollenwerk, Praxishandbuch zur Gewerbeordnung, 2. Aufl. 2002; Tettinger/Wank, Gewerbeordnung, 7. Aufl. 2004; Schönleiter, Frühjahrssitzung 2005 des Bund-Länder-Ausschusses „Gewerberecht", GewArch. 2005, 413 ff.; Friauf, Kommentar zur Gewerbeordnung, Stand: September 2006; Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: Juni 2006

1

Der Veranstalter entscheidet darüber, wer als Aussteller oder Besucher zu einer Messe bzw. Ausstellung zugelassen wird. Gegen den Veranstalter richten sich mögliche Zulassungsansprüche von Ausstellern¹ und Besuchern.² Der Veranstalter beantragt die Festsetzung der Messe bzw. Ausstellung³ und ist den Ordnungsbehörden sowie den Ausstellern und Besuchern gegenüber für die ordnungsgemäße Durchführung der Messe bzw. Ausstellung verantwortlich.

Bei Messen und Ausstellungen wirken oftmals mehrere Organisatoren mit. Da nur der Veranstalter für die organisatorische Durchführung der Veranstaltung verantwortlich ist, ist es bei mehreren Organisatoren wichtig festzustellen, wer von ihnen der Veranstalter ist.

2

Veranstalter ist, wer mit den Ausstellern und Besuchern einer Messe oder Ausstellung die Verträge schließt, die sie zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigen.⁴

Beispiel:

Ein Industrieverband beauftragt eine Messegesellschaft, eine Industriemesse durchzuführen. Der Industrieverband schreibt der Messegesellschaft vor, welche Aussteller zugelassen werden müssen, wo sie zu platzieren sind und welche Besuchergruppen angeworben werden sollen. Wenn die Messegesellschaft im eigenen Namen die Verträge mit den Ausstellern und Besuchern über deren Teilnahme an der Industriemesse schließt, ist sie Veranstalterin und damit für die ordnungsgemäße Durchführung der Industriemesse verantwortlich, selbst wenn ihr der Industrieverband die Vertragsabschlüsse vorschreibt.

Praxistipp:

Ist die Messegesellschaft Veranstalter, weil sie mit den Ausstellern und Besuchern die Verträge schließt, dann darf sie sich die Entscheidung darüber, welche Aussteller zugelassen werden dürfen, wo sie zu platzieren sind und welche Besuchergruppen angeworben werden sollen, nicht von dem Industrieverband aus der Hand nehmen lassen. Denn als Veranstalter ist die Messegesellschaft für Fehler bei den Zulassungsentscheidungen verantwortlich, auch wenn sie nur die Wünsche des Verbandes ausführt.

3

Beschränkt sich hingegen die Rolle der Messegesellschaft auf die technische Durchführung der Messe bzw. Ausstellung und schließt der Industrieverband die Verträge mit den Ausstellern und Besuchern, die sie zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigen, dann ist der Industrieverband der Veranstalter. Der Industrieverband kann dann auch entscheiden, welche Aussteller zugelassen werden dürfen, wo sie zu platzieren sind und welche Besuchergruppen angeworben werden sollen. In diesem Fall kann nur der Industrieverband die Festsetzung der Messe bzw. Ausstellung beantragen.⁵

II. Veranstalter ohne eigenes Messegelände

Literatur: Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997; Immenga/Mestmäcker, GWB Kommentar, 3. Aufl. 2001; Schalt, Der Zulassungsanspruch des Schaustellers zu Volksfestveranstaltungen – Neuere Entwicklungen der Rechtsprechung, GewArch. 2002, 137 ff.; Dietlein, Rechtsfragen des Zugangs zu kommunalen Einrichtungen, Jura 2002, 445 ff.; Bunte, Kartellrecht, 2002; Lorenz/Riem, Lehrbuch zum neuen Schuldrecht, 2002; Schwerdtfeger, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 12. Aufl. 2004; Kerkmann, Der Anspruch auf Zulassung zu öffentlichen Einrichtungen und Fragen des Rechtschutzes, VR 2004, 73 ff.; Kling/Thomas, Grundkurs Wettbewerbs- und Kartellrecht, 2004; Emmerich, Das Recht der Leistungsstörungen, 6. Aufl. 2005; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 6. Aufl. 2005; Lettl, Kartellrecht, 2005; Tettinger/Erbguth, Besonderes Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2005; Bechtold, Kartellgesetz. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, 4. Aufl. 2006; Brox/Walker, Allgemeines Schuldrecht, 31. Aufl. 2006; Burgi, Kommunalrecht, 2006; Emmerich, Kartellrecht, 10. Aufl. 2006; Köhler, BGB Allgemeiner Teil, 30. Aufl. 2006; Lange, Handbuch zum deutschen und europäischen Kartellrecht, 2. Aufl. 2006; Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 65. Aufl. 2006; Loewenheim/Meessen/Riesenkampff, Kartellrecht, Band 2: Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), 2006; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006

4

In Deutschland verfügen einige Veranstalter über ihr eigenes Messegelände, auf dem sie ihre Messen und Ausstellungen durchführen. Es gibt in Deutschland aber auch zahlreiche Veranstalter von Messen und Ausstellungen ohne eigenes Messegelände, die zu jeder Messe bzw. Ausstellung die benötigten Ausstellungsflächen von einem Geländebetreiber anmieten müssen.

Ein Veranstalter ohne eigenes Messegelände sieht sich oftmals mit folgenden Problemen konfrontiert:

Der Geländebetreiber weigert sich, dem Veranstalter die benötigten Ausstellungsflächen zu vermieten (Rn. 5 ff.).

Der Geländebetreiber besteht auf einem frühen Vertragsabschluss und früher Anzahlung, während der Veranstalter lediglich den Termin reservieren und mit dem Vertragsabschluss und den Zahlungen warten möchte, bis er eine genügende Anzahl von Ausstellern geworben hat (Rn. 87 ff.).

Der Geländebetreiber besteht darauf, dass zumindest in einigen Bereichen nur die von ihm auf dem Gelände zugelassenen Vertragspartner Leistungen gegenüber dem Veranstalter und dessen Ausstellern und Besuchern erbringen dürfen. Das gilt insbesondere für die Gastronomen, die Reinigungs- und Bewachungsfirmen, die Elektriker, die Gas-, Wasser- und Druckluftinstallateure, die Rigging-Unternehmen und die Spediteure (Rn. 101 ff.).

Der Geländebetreiber weigert sich, dem Veranstalter die gemieteten Ausstellungsflächen zur Verfügung zu stellen, weil der Veranstalter die fälligen Zahlungen noch nicht oder nur zum Teil geleistet hat (Rn. 116 ff.).

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1. Ansprüche auf Überlassung von Ausstellungsflächen. Der Veranstalter, der kein eigenes Messegelände hat, ist darauf angewiesen, dass ihm ein Geländebetreiber geeignete Ausstellungsflächen zur Verfügung stellt. Wenn sich der Geländebetreiber weigert, dem Veranstalter die gewünschten Ausstellungsflächen zur Verfügung zu stellen, dann kann der Veranstalter gegen den Geländebetreiber einen Anspruch auf Überlassung der Ausstellungsflächen haben. In der Praxis relevant sind folgende Ansprüche:

Anspruch auf Zulassung zu einer kommunalen öffentlichen Einrichtung nach der Gemeindeordnung (Rn. 6 ff.);

kartellrechtlicher Zulassungsanspruch nach §§ 20, 33 GWB (Rn. 43 ff.).

6

a. Anspruch auf Zulassung zu einer kommunalen öffentlichen Einrichtung. Einen Anspruch auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung kann ein Veranstalter grundsätzlich nur dann haben, wenn er zu einer der folgenden Personengruppen gehört:

Gemeindeeinwohner;

juristische Personen und Personenvereinigungen, die in der Gemeinde ihren Sitz bzw. eine gewerbliche Niederlassung haben;

auswärts wohnende bzw. ansässige natürliche und juristische Personen und Personenvereinigungen, die im Gemeindegebiet Grundbesitz oder eine gewerbliche Niederlassung haben.⁶

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Unter engen Voraussetzungen können auch ortsfremde Veranstalter, d. h. Veranstalter, die nicht zu einer der vorgenannten Personengruppen (Gemeindeeinwohner und ihnen gleichgestellte Personen) zählen, einen Zulassungsanspruch zu einer öffentlichen Einrichtung haben (Rn. 25 ff.).

8

Voraussetzung für den Zulassungsanspruch ist, dass es sich bei dem Ausstellungsgelände, auf dem der Veranstalter seine Messe bzw. Ausstellung durchführt, um eine kommunale öffentliche Einrichtung handelt, und dass der Zulassung keine Zulassungsbeschränkungen entgegenstehen (Rn. 11 ff.).

9

Eine kommunale öffentliche Einrichtung kann von einer Gemeinde betrieben werden; dann richtet sich der Zulassungsanspruch gegen die Gemeinde (Rn. 10 ff.). Eine kommunale öffentliche Einrichtung kann statt dessen auch von einer Person des privaten Rechts, z. B. von einer GmbH betrieben werden; dann besteht nach hM⁷ kein Zulassungsanspruch gegen den privaten Betreiber, sondern nur ein Verschaffungsanspruch gegen die Gemeinde, d. h. ein Anspruch darauf, dass die Gemeinde bei dem privaten Betreiber darauf einwirkt, dass er dem Veranstalter die gewünschten Ausstellungsflächen überlässt (Rn. 40 ff.).

10

aa. Zulassungsanspruch von Gemeindeeinwohnern und ihnen gleichgestellten Personen gegen die Gemeinde. Veranstalter, die Gemeindeeinwohner und ihnen gleichgestellte Personen (Rn. 6) sind, haben einen Anspruch auf Zulassung zum Ausstellungsgelände, wenn

das Ausstellungsgelände eine kommunale öffentliche Einrichtung ist (Rn. 11 ff.) und

keine Zulassungseinschränkungen bestehen (Rn. 15 ff.).

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(1) Kommunale öffentliche Einrichtung. Voraussetzung für den Zulassungsanspruch ist, dass es sich bei dem fraglichen Ausstellungsgelände um eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde handelt.

Bei einem Ausstellungsgelände handelt es sich dann um eine kommunale öffentliche Einrichtung, wenn es von einer Gemeinde im öffentlichen Interesse unterhalten und durch einen gemeindlichen Widmungsakt der allgemeinen Benutzung durch Gemeindeangehörige und ihnen gleichgestellten Personen zugänglich gemacht worden ist.⁸

Wird ein Ausstellungsgelände von einer Gemeinde betrieben, indem sie z. B. die Verträge mit den Nutzern schließt, ist in der Regel davon auszugehen, dass es von der Gemeinde im öffentlichen Interesse unterhalten wird.

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(a) Ausdrückliche Widmung. Für den Zulassungsanspruch ist entscheidend, ob die Benutzung der öffentlichen Einrichtung zur Durchführung einer Messe oder Ausstellung im Rahmen der Zweckbestimmung liegt, die die Gemeinde für die öffentliche Einrichtung festgelegt hat.⁹ Die Festlegung der Zweckbestimmung einer öffentlichen Einrichtung erfolgt durch eine Widmung. Die Widmung einer öffentlichen Einrichtung kann sich aus einem Rechtsakt der Gemeinde wie z. B. aus einer Satzung oder aus einem Ratsbeschluss ergeben. In diesem Fall wird die Zweckbestimmung der Einrichtung ausdrücklich festgelegt. Der Rechtsakt, der die Widmung enthält, ist in der Regel im Amtsblatt der Gemeinde bzw. in den Protokollen der Gemeinderatssitzungen veröffentlicht.

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(b) Vergabepraxis als konkludente Widmung. Die Widmung einer öffentlichen Einrichtung kann sich aber auch durch schlüssiges Verhalten der Gemeinde, insbesondere durch ihre Vergabepraxis ergeben.¹⁰ Hat die Gemeinde in der Vergangenheit das Ausstellungsgelände anderen Veranstaltern überlassen, die dort Messen und Ausstellungen durchgeführt haben, dann ist dies ein Indiz für eine Vergabepraxis, auf die sich der Veranstalter berufen kann. Wenn die Gemeinde die Messen und Ausstellungen auf dem Gelände auf eine bestimmte Anzahl limitiert hat, wozu sie berechtigt ist,¹¹ und dieses Kontingent bereits erschöpft ist, dann kann sich der Veranstalter nicht auf die Vergabepraxis berufen.

Wenn das für solche Zulassungsentscheidungen zuständige Gemeindegremium über Zulassungsanträge z. B. zwei Jahre im Voraus entscheidet und nur diejenigen Zulassungsanträge berücksichtigt, die vor der Sitzung dieses Gremiums eingegangen sind, dann kann sich der Veranstalter nur dann auf die Vergabepraxis berufen, wenn sein Antrag rechtzeitig vor der betreffenden Sitzung des für die Zulassung zuständigen Gemeindegremiums eingegangen ist.¹²

Macht die Gemeinde die Zulassung von der finanziellen Leistungskraft des Bewerbers abhängig, dann kann sich der Veranstalter nicht auf die Vergabepraxis berufen, wenn er gegenüber den bisher zugelassenen Veranstaltern finanziell weniger leistungsfähig ist.¹³

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(c) Vermutung. Grundsätzlich wird vermutet, dass für eine Einrichtung einer Gemeinde eine Widmung zur öffentlichen Benutzung vorliegt. Diese kann allerdings widerlegt werden.¹⁴

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(2) Zulassungseinschränkungen. Der Anspruch auf Benutzung einer öffentlichen Einrichtung unterliegt Einschränkungen, die sich aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergeben.¹⁵ Es kommen neben einer Zulassungsverweigerung aus Gründen, die in der Person des Veranstalters liegen (Rn. 74 ff.) oder sich aus der Veranstaltung selbst ergeben (Rn. 71 f.), insbesondere folgende Einschränkungen in Betracht:

Auswahlentscheidung zwischen mehreren Bewerbern (Rn. 16 ff.) und

Konkurrenzschutz (Rn. 21).

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(a) Auswahlentscheidung zwischen mehreren Bewerbern. Wollen mehrere Bewerber eine öffentliche Einrichtung zum selben Zeitraum nutzen, muss die Gemeinde eine Auswahlentscheidung treffen. Als sachgerechte Auswahlkriterien kommen in Betracht:

wertende Gesichtpunkte („Attraktivität, „bekannt und bewährt);

formale Gesichtspunkte (Prioritätssystem, rollierendes System).

17

Zu den wertenden Gesichtspunkten gehören z. B. die „Attraktivität der Veranstaltung und der Grundsatz „bekannt und bewährt, der Altbewerbern vor Neubewerbern den Vorzug einräumt.

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Zu den formalen Gesichtpunkten gehören z. B. das Prioritätssystem, bei dem nach der Reihenfolge der Anträge entschieden wird, und das rollierende System, bei dem die Bewerber abwechselnd zugelassen werden.

Wichtig:

Bei der Vergabe von Ausstellungsflächen an Veranstalter entscheidet der Geländebetreiber häufig nach dem Prioritätsprinzip. Es kann allerdings sein, dass der Geländebetreiber Veranstaltern mit attraktiven Messen und Ausstellungen sowie Veranstaltern, die ihre Messen und Ausstellungen schon seit einiger Zeit auf dem Gelände durchführen, den Vorzug gibt.

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Die Anwendung der Auswahlkriterien darf niemals dazu führen, dass geeignete Bewerber auf Dauer ausgeschlossen werden.¹⁶ Wenn z. B. nach dem Grundsatz „bekannt und bewährt verfahren wird, dann kann dies zulässigerweise nicht zur Folge haben, dass Neubewerber niemals eine reelle Zulassungschance haben¹⁷ oder nur dann eine reelle Zulassungschance haben, wenn ihre Veranstaltungen etwa im Hinblick auf ihre Größe oder Anziehungskraft für Besucher „attraktiver sind als die der Altbewerber.¹⁸ Anderenfalls ist die Auswahlentscheidung rechtswidrig und die Zulassung des Bewerbers zu Unrecht erfolgt.

Die Auswahlentscheidung ist nur dann rechtmäßig, wenn sie von dem Gemeindeorgan getroffen worden ist, das nach dem einschlägigen Gemeinderecht dafür zuständig ist.¹⁹

20

Hat die Gemeinde den Veranstalter zu Unrecht nicht berücksichtigt, kann die Gemeinde den Zulassungsanspruch des Veranstalters nicht mit der Begründung zurückweisen, sie habe das Ausstellungsgelände bereits für den fraglichen Zeitraum an einen anderen Bewerber vermietet.

Früher wurde von der Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass bei einer bereits erfolgten anderweitigen Vergabe kein Zulassungsanspruch mehr besteht, auch wenn die anderweitige Vergabe zu Unrecht erfolgt ist, weil die Benutzung der öffentlichen Einrichtung infolge der anderweitigen Vergabe aus tatsächlichen Gründen nicht mehr möglich sei.²⁰ Heute sieht man in einer zu Unrecht erfolgten anderweitigen Vergabe kein rechtliches oder faktisches Hindernis, einem Bewerber, dem die Zulassung zu Unrecht verweigert wurde, doch noch die Zulassung zu erteilen. Ist die anderweitige Vergabe der öffentlichen Einrichtung zu Unrecht erfolgt, dann hat das Gericht die Gemeinde zu verurteilen, die öffentliche Einrichtung dem Anspruchsteller zur Benutzung zu überlassen. Es ist dann Sache der Gemeinde, diese Verpflichtung umzusetzen. Sowohl das öffentliche Recht als auch das Privatrecht halten Vorkehrungen bereit, dem unrechtmäßig bevorzugten Benutzer die ihm gewährte Rechtsposition ggf. gegen Schadensersatz wieder zu entziehen.²¹

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(b) Konkurrenzschutz. Bei der Überlassung einer öffentlichen Einrichtung an kommerzielle Veranstalter von Messen und Ausstellungen unterliegt die Gemeinde dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität.²²

Ein Anspruch auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung zwecks Durchführung einer Messe bzw. Ausstellung besteht allerdings dann nicht, wenn eine andere Messe bzw. Ausstellung, die bereits vorher zugelassen oder verbindlich angemeldet war, bei Durchführung beider Messen bzw. Ausstellungen in ihrem Bestand gefährdet wäre. Voraussetzung für die Ablehnung der neuen Veranstaltung ist allerdings, dass die alte Veranstaltung zumindest auch dem Interesse der Allgemeinheit dient. Dem Interesse der Allgemeinheit dient ein abwechslungsreiches und attraktives Programm an kommerziellen Veranstaltungen wie Messen und Ausstellungen, die zum einen der Wirtschaftsförderung und zum anderen der wirtschaftlichen Ausnutzung der öffentlichen Einrichtung dienen. Erfüllt die alte Veranstaltung diese Merkmale, dann kann die Gemeinde die Durchführung der neuen Messe bzw. Ausstellung wegen drohender Gefährdung der alten Veranstaltung selbst dann ablehnen, wenn auch die neue Messe bzw. Ausstellung dem Interesse der Allgemeinheit dienen würde.²³

22

(3) Prozessuales. Lehnt die Gemeinde die Zulassung ab, so kann der Veranstalter innerhalb eines Monats dagegen Widerspruch einlegen (§ 79 VwVfG i. V. m. §§ 68 ff. VwGO). Die Einzelheiten ergeben sich aus der Rechtsbehelfsbelehrung, die der ablehnenden Entscheidung der Gemeinde beigefügt sein muss (§ 79 VwVfG, § 73 Abs. 3 VwGO). Wird der Widerspruch zurückgewiesen, kann der Veranstalter wieder binnen eines Monats Verpflichtungsklage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht erheben (§ 42 Abs. 1 VwGO). Dies gilt nach der herrschenden Zwei-Stufen-Theorie auch dann, wenn die Nutzung des Ausstellungsgeländes durch einen privatrechtlichen Vertrag geregelt werden soll.

23

Entscheidet die Gemeinde nicht über den Zulassungsantrag des Veranstalters, kann er unter den Voraussetzungen des § 75 VwGO gleich beim zuständigen Verwaltungsgericht Untätigkeitsklage erheben.

24

Beachte:

Auf dem normalen Klageweg wird der Veranstalter in aller Regel keinen rechtzeitigen Rechtsschutz erlangen. Deshalb kann er unter den Voraussetzungen des § 123 VwGO eine einstweilige Anordnung beantragen. Ziel der einstweiligen Anordnung ist die Zulassung.

Das ist dasselbe Ziel, das der Veranstalter günstigstenfalls im Hauptsacheverfahren erstreiten könnte. Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO würde zu einer Vorwegnahme der Hauptsache führen, was eigentlich unzulässig ist. Das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache gilt nur dann nicht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) schlechterdings notwendig ist.²⁴

Eine auf Zulassung gerichtete einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO setzt voraus, dass die ohne die einstweilige Anordnung zu erwartenden Nachteile für den Veranstalter unzumutbar wären und zudem ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit besteht, dass der Veranstalter das Hauptsacheverfahren, d. h. die Klage auf Zulassung gewinnt.²⁵

Die ohne die einstweilige Anordnung zu erwartenden Nachteile sind für den Veranstalter unzumutbar, wenn der Veranstalter mit der Messe bzw. Ausstellung, für die er vom Geländebetreiber die Überlassung der öffentlichen Einrichtung begehrt, den überwiegenden Teil seines jährlichen Umsatzes erzielt.²⁶

Wenn Zweifel an dem Zulassungsanspruch bestehen, wird der Veranstalter die gewünschte einstweilige Anordnung nicht erhalten, auch wenn er dringend auf die Durchführung der Messe bzw. Ausstellung angewiesen ist.

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bb. Zulassungsanspruch von ortsfremden Veranstaltern. Wenn ein Veranstalter einer Messe oder Ausstellung weder Gemeindeeinwohner noch eine ortsansässige juristische Person oder Personenvereinigung ist noch in der Gemeinde ein Grundstück oder eine Niederlassung hat, hat er grundsätzlich keinen Anspruch auf Zulassung zu einem Gelände, das eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde²⁷ darstellt. Im Übrigen gilt Folgendes:

Ein Zulassungsanspruch eines ortsfremden Veranstalters besteht ausnahmsweise nur bei einer entsprechenden Widmung der öffentlichen Einrichtung (Rn. 26).

Ansonsten liegt es im Ermessen der Gemeinde, ob sie einen ortsfremden Veranstalter zulässt. Der Veranstalter hat dann einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (Rn. 27 ff.).

Lediglich in den Fällen, in denen von mehreren Entscheidungsmöglichkeiten die Zulassung des Veranstalters die einzig rechtmäßige Entscheidungsmöglichkeit ist, hat der Veranstalter gegen die Gemeinde einen Zulassungsanspruch (Rn. 36 ff.).

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(1) Zulassungsanspruch bei entsprechender Widmung. Ausnahmsweise haben ortsfremde Veranstalter einen kommunalrechtlichen Anspruch auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung, wenn die betreffenden Räumlichkeiten und Flächen auch zur Durchführung von Messen und Ausstellungen gewidmet worden sind, die von ortsfremden Veranstaltern durchgeführt werden.²⁸ Das ist z. B. der Fall, wenn sich aus der einschlägigen Satzung ergibt, dass auf dem Gelände Messen und Ausstellungen von Personen veranstaltet werden dürfen, die keine Gemeindeangehörigen sind. Wenn keine ausdrückliche Widmung vorliegt, dann ist bei einer jahrelangen Vergabepraxis zugunsten ortsfremder Veranstalter von einer entsprechenden konkludenten Widmung auszugehen.²⁹

27

(2) Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Existiert keine solche Widmung, kann die Gemeinde nach ihrem Ermessen entscheiden, ob sie einen ortsfremden Veranstalter zulässt oder nicht. Das bedeutet aber nicht, dass sie ihre Entscheidung nach Gutdünken treffen kann. Sie muss ihr Ermessen pflichtgemäß, d. h. ermessensfehlerfrei ausüben. Der ortsfremde Veranstalter hat gegenüber der Gemeinde einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.³⁰

28

Ein rechtlich relevanter Ermessensfehler liegt nur vor, wenn die Gemeinde die rechtlichen Bindungen, die mit einer Ermessensentscheidung verbunden sind, nicht beachtet hat.³¹ Ermessensfehler, die hier in Betracht kommen, sind z. B. folgende:

29

Die Gemeinde hat irrtümlich ein vorhandenes Ermessen nicht betätigt, weil sie glaubte, ihr Ermessenspielraum sei nicht vorhanden oder enger, als er in Wirklichkeit ist (Ermessensunterschreitung).³²

Beispiel:

Wenn die Gemeinde in ihrem Ablehnungsbescheid dem Veranstalter ohne weitere Begründung mitteilt, dass sie ihn nicht zulassen könne, weil er ortsfremd ist, dann liegt ein Indiz für eine solche Ermessensunterschreitung vor.

Anders liegt der Fall, wenn sie sich dem Veranstalter gegenüber auf eine Zulassungspraxis beruft, nach der nur ortsansässige Veranstalter zugelassen werden. Dann hat die Gemeinde gegenüber dem Veranstalter ermessensfehlerfrei entschieden, so dass der Veranstalter gegenüber der Gemeinde keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie (Neu-)Entscheidung hat.

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Die Gemeinde hat nicht alle entscheidungsrelevanten Tatsachen und Gesichtspunkte bzw. falsche Daten ermittelt und als Entscheidungsgrundlage in die Abwägung einbezogen (Heranziehungsdefizit).³³

Beispiel:

Die Gemeinde begründet ihre Ablehnung damit, dass die besagte Messe bzw. Ausstellung eine ernste Bedrohung für eine bereits bestehende Messe ist, obwohl dies nicht zutrifft oder von der Gemeinde nicht richtig untersucht worden ist.

31

Die Gemeinde hat Gesichtspunkte berücksichtigt, die für die Ermessensentscheidung nicht relevant waren (Heranziehungsüberhang).³⁴

Beispiel:

Die Gemeinde lehnt einen Veranstalter ab, weil dieser gesellschaftsrechtlich mit einem anderen Veranstalter verbunden ist, der auf dem Gelände bereits eine Veranstaltung durchführt, da sie einer „Monopolbildung" auf Veranstalterseite entgegenwirken möchte.

32

Die Gemeinde hat ihre Entscheidung unter dem Einfluss persönlicher Laune, Voreingenommenheit oder Antipathie getroffen (Abwägungsdefizit). Hierzu gehören auch die Fälle, in denen die Gemeinde Gründe, die an sich sachgemäß sind, nur vorgeschoben hat, um ihre Entscheidung, die aus ganz anderen, nämlich sachfremden Gründen getroffen wurde, zu rechtfertigen.³⁵

Beispiel:

Die Gemeinde lehnt den Veranstalter ab, weil er bereits andere Veranstalter, die früher auf dem Gelände Veranstaltungen durchgeführt haben, vom Markt verdrängt hat, und will ihn deshalb unter keinen Umständen zulassen. Begründet wird die Ablehnung dem Veranstalter gegenüber damit, dass die Messe, für die dieser die Zulassung begehrt, für eine andere Veranstaltung, die im allgemeinen Interesse liegt, tatsächlich auch eine ernste Bedrohung darstellt. Bei einem anderen Veranstalter hätte die Gemeinde diese Bedenken jedoch zurückgestellt.

33

Für den Veranstalter ist es deshalb sehr wichtig, die (wahren) Gründe in Erfahrung zu bringen, derentwegen die Gemeinde ihm die Zulassung versagt hat. In diesem Zusammenhang können z. B. Protokolle von Gemeinderatssitzungen oder Stellungnahmen von Kommunalpolitikern aufschlussreich sein.

34

Hat die Gemeinde bei ihrer Entscheidung, einem ortsfremden Veranstalter die Zulassung zur Durchführung einer Messe bzw. Ausstellung zu versagen, einen Ermessensfehler begangen, hat der ortsfremde Veranstalter nur einen Anspruch darauf, dass die Gemeinde ohne Ermessensfehler über seine Zulassung noch einmal neu entscheidet.

35

Lehnt die Gemeinde die Zulassung ab, so kann der Veranstalter innerhalb eines Monats dagegen Widerspruch einlegen (§ 79 VwVfG i. V. m. §§ 68 ff. VwGO). Die Einzelheiten ergeben sich aus der Rechtsbehelfsbelehrung, die der ablehnenden Entscheidung der Gemeinde beigefügt sein muss (§ 79 VwVfG, § 73 Abs. 3 VwGO). Wird der Widerspruch zurückgewiesen, kann der Veranstalter wieder binnen eines Monats eine Bescheidungsklage, eine besondere Art der Verpflichtungsklage, vor dem zuständigen Verwaltungsgericht erheben (§§ 42 Abs. 1 VwGO, 113 Abs. 5 VwGO).

Der Antrag des Veranstalters muss dahin gehen, die Gemeinde zu verpflichten, über den Zulassungsantrag des Veranstalters unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts noch einmal neu zu entscheiden. Das Gericht darf die Gemeinde nicht zur Zulassung des Veranstalters verurteilen, da es sonst in unzulässiger Weise sein Ermessen an die Stelle des Ermessens der Gemeinde setzen würde.³⁶

Auch im Rahmen einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO kann der Veranstalter nicht mehr erreichen.

36

(3) Zulassungsanspruch bei Ermessensreduzierung „auf Null". Es gibt allerdings Fälle, in denen nur eine einzige von mehreren möglichen Entscheidungen ermessensfehlerfrei ist. In einem solchen Fall reduziert sich das Ermessen der Gemeinde auf eine einzige ermessensfehlerfreie Entscheidungsmöglichkeit d. h. „auf Null". Der Veranstalter, der normalerweise nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie (Neu-)Entscheidung hat, hat dann gegen die Gemeinde einen Anspruch auf Zulassung zu der öffentlichen Einrichtung, wenn ausschließlich die von ihm gewünschte Entscheidung, nämlich ihn mit der betreffenden Messe bzw. Ausstellung zu der öffentlichen Einrichtung zuzulassen, ermessensfehlerfrei wäre.

37

Eine solche Ermessensreduzierung „auf Null" liegt z. B. vor, wenn sich die Gemeinde durch ihre Verwaltungspraxis festgelegt hat und deshalb über den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden ist.³⁷

Beispiel:

Die Gemeinde hat schon früher Messen und Ausstellungen auf der öffentlichen Einrichtung zugelassen, deren Veranstalter Ortsfremde waren. Sie kann jetzt nicht einfach unter dem Hinweis auf ihr Ermessen dem ebenfalls ortsfremden Veranstalter, der mit seiner Messe bzw. Ausstellung zu der öffentlichen Einrichtung zugelassen werden möchte, die Zulassung verweigern. Denn die Abweichung von der bisherigen Verwaltungspraxis wäre ein Verstoß gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Grundrecht auf Gleichbehandlung.

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Dies gilt jedoch nicht, wenn es für die Abweichung von der bisherigen Verwaltungspraxis einen sachlich gerechtfertigten Grund gibt.

Ein solcher sachlich gerechtfertigter Grund

kann z. B. vorliegen, wenn für den gleichen Zeitraum ein ortsansässiger Veranstalter auf dem Gelände eine andere Veranstaltung durchführen möchte oder wenn die fragliche Messe oder Ausstellung eine andere Messe oder Ausstellung, die im Allgemeininteresse stattfindet, existentiell bedrohen würde;

wäre auch gegeben, wenn die von der bisherigen Verwaltungspraxis abweichende Entscheidung als Beginn einer neuen Verwaltungspraxis gemeint ist.³⁸ Das wäre dann der Fall, wenn sich die Gemeinde entschlossen hätte, künftig keine Ortsfremden mehr als Veranstalter zuzulassen.

39

Der Zulassungsanspruch, der darauf beruht, dass die Zulassung des Veranstalters die einzige Möglichkeit der Gemeinde ist, ermessensfehlerfrei zu entscheiden, ist wie oben beschrieben (nach einem vergeblichen Widerspruchsverfahren) vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen.³⁹

40

cc. Zulassungsanspruch bei einer nicht von der Gemeinde betriebenen öffentlichen Einrichtung. Es ist üblich und zulässig, dass eine Gemeinde eine kommunale öffentliche Einrichtung nicht selbst betreibt, sondern von einer privaten Firma betreiben lässt. Dieser private Betreiber muss noch nicht einmal organisatorisch in die Gemeinde eingebunden sein. In diesem Fall ist nach hM⁴⁰ der kommunalrechtliche Anspruch auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung darauf gerichtet, die Gemeinde zu verpflichten, dem Anspruchsteller den Zugang zu der öffentlichen Einrichtung durch Einwirkung auf den privaten Betreiber zu verschaffen.⁴¹ Es handelt sich hier um einen so genannten Verschaffungsanspruch.

41

Bei dieser Fallkonstellation muss allerdings genau geprüft werden, ob es sich dann überhaupt noch um öffentliche Einrichtungen handelt. Die Gemeinde kann sich entschlossen haben, die für Messen und Ausstellungen geeigneten Flächen und Räumlichkeiten nicht mehr länger als öffentliche Einrichtung aufrechterhalten zu wollen. Eine Einrichtung hat jedenfalls dann ihre Eigenschaft als kommunale öffentliche Einrichtung verloren, wenn die Gemeinde ihren Betrieb an eine Privatperson übertragen hat, ohne sich weiterhin einen maßgeblichen Einfluss im Sinne von Weisungs- und Mitwirkungsrechten an der Einrichtung insbesondere hinsichtlich ihrer Vergabe gesichert zu haben.⁴² Lässt die Gemeinde hingegen ihre Einrichtung durch eine Privatperson betreiben und hat sie sich weiterhin einen solchen Einfluss gesichert, liegt eine öffentliche Einrichtung vor.⁴³

42

In dieser Fallkonstellation ist der Zulassungsanspruch in der Form des Verschaffungsanspruchs im Wege der allgemeinen Leistungsklage⁴⁴ vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen.⁴⁵ Ein Widerspruchsverfahren findet nicht statt. Als Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kommt die einstweilige Anordnung (§ 123 VwGO) in Betracht (Rn. 24).

43

b. Kartellrechtlicher Zulassungsanspruch (§§ 20, 33 GWB). Eine sehr wichtige Anspruchsgrundlage, auf Grund derer ein Veranstalter einen Geländebetreiber zur Überlassung von Ausstellungsflächen zwingen kann, ist der kartellrechtliche Zulassungsanspruch nach §§ 20, 33 GWB.

§ 20 Abs. 1 GWB verbietet u. a. marktbeherrschenden Unternehmen, andere Unternehmen unbillig zu behindern oder ohne sachlich gerechtfertigten Grund ungleich zu behandeln, d. h. zu diskriminieren. § 20 Abs. 2 GWB dehnt dieses Verbot auf Unternehmen aus, die zwar nicht marktbeherrschend sind, zu denen aber kleine und mittlere Unternehmen in einem Abhängigkeitsverhältnis stehen.