Polizeirecht in Baden-Württemberg

Von Thomas Würtenberger, Dirk Heckmann, Steffen Tanneberger und Würtenberger Heckmann Tanneberger

Die Neuauflage dieses Lehrbuches behandelt neben den wiederkehrenden Examensklassikern wie z.B. die Ermächtigungsgrundlagen der Polizeiverfügung (sog. Standardmaßnahmen), die Vollstreckung von Polizeiverfügungen (Zwangsmittel) oder der Ersatz von Polizeikosten, auch die Weiterentwicklungen in der polizeilichen Datenerhebung und -verarbeitung. Damit im Zusammenhang wird auch die sich in Folge von Internationalisierung des Terrorismus und Organisierter Kriminalität stellende Frage nach der Berechtigung der Polizei, bereits im Vorfeld von Gefahren mit Eingriffsmaßnahmen tätig zu werden, behandelt. Neben polizeilichen Eingriffsmöglichkeiten werden auch die Ersatzansprüche des Bürgers gegen polizeiliche Maßnahmen, bspw. die Entschädigungspflicht des Nichtstörers, und die wesentlichen Begrifflichkeiten des Polizei- und Ordnungsrechts (z.B. Versammlungs- oder Störerbegriff) eingehend und verständlich erklärt. Die wesentlichen Bezüge des Polizeirechts zum Verfassungs-, allgemeinen Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrecht verdeutlichen die Strukturen.
Zur gezielten Vorbereitung auf Klausuren im Polizeirecht verdienen die Abschnitte über

- die Gefahrenabwehr durch die Polizei des Landes,
- die Polizeiverfügung,
- die Polizeiverordnung,
- die Vollstreckung von Polizeiverfügungen,
- Ersatzansprüche des Bürgers sowie
- den Ersatz von Polizeikostenein besonderes Augenmerk. Das Kapitel zur polizeilichen Datenerhebung und -verarbeitung bietet zugleich eine Einführung in Grundfragen des Datenschutzrechts.
Praxisrelevante Einzelfragen werden anhand der aktuellen Rechtsprechung (insbesondere des VGH Baden-Württemberg, des BVerwG und des BVerfG) berücksichtigt. Zahlreiche Beispielsfälle veranschaulichen das systematisch Erlernte, vergleichende Betrachtungen der polizeilichen Befugnisse in anderen Bundesländern runden die Darstellung ab.
Zielgruppe des Lehrbuchs sind in erster Linie Studierende, die eine systematische und umfassende Einarbeitung in das Polizeirecht wünschen; daneben eignet es sich auch zur Wiederholung vor dem Examen.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: C. F. Müller
• Erscheinungsdatum: 3. Apr. 2024
• ISBN: 9783811490864

Buchvorschau

Polizeirecht in

Baden-Württemberg

von

Dr. Thomas Würtenberger

Em. Ordentlicher Professor an der Universität Freiburg

Dr. Dirk Heckmann

Ordentlicher Professor an der Technischen Universität München

Mitglied des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

Dr. Steffen Tanneberger

Professor an der Hochschule für Polizei Baden-Württemberg

8., völlig neu bearbeitete Auflage

www.cfmueller.de

Impressum

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <https://portal.dnb.de> abrufbar.

ISBN 978-3-8114-9086-4

E-Mail: [e-mail]

Telefon: [phone]

Telefax: [phone]

www.cfmueller.de

© 2024 C.F. Müller GmbH, Heidelberg

Hinweis des Verlages zum Urheberrecht und Digitalen Rechtemanagement (DRM)

Dieses Werk, einschließlich aller seiner Teile, ist urheberrechtlich geschützt. Der Verlag räumt Ihnen mit dem Kauf des e-Books das Recht ein, die Inhalte im Rahmen des geltenden Urheberrechts zu nutzen.

Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Der Verlag schützt seine e-Books vor Missbrauch des Urheberrechts durch ein digitales Rechtemanagement. Angaben zu diesem DRM finden Sie auf den Seiten der jeweiligen Anbieter.

Vorwort

Seit der ersten Auflage liegt der Schwerpunkt dieses Lehrbuch im klassischen rechtsstaatlichen Polizeirecht. Im Vordergrund steht die Polizeiverfügung, ihre Rechtsgrundlagen und Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen. Darüber hinaus werden die neuen Felder polizeilicher Arbeit, die zu einer Fortentwicklung der überkommenen Polizeirechtsdogmatik beitragen, ausführlich behandelt. Hierzu gehören die neuen technischen Möglichkeiten der Beobachtung und des Sammelns von Informationen sowie die Informationsverarbeitung. Damit im Zusammenhang steht die Frage nach der Berechtigung der Polizei, bereits im Vorfeld von Gefahren mit Eingriffsmaßnahmen tätig zu werden. All dies steht im Kontext der Internationalisierung des Terrorismus und der Organisierten Kriminalität, worauf auch eine Europäisierung des Polizeirechts reagiert. Bei der sicherheitsrechtlichen Bewältigung dieses neuen Bedrohungspotenzials gilt es, die Balance zwischen einer effektiven Gefahrenabwehr und der Freiheitlichkeit der Gesellschaft zu wahren. In diesem Sinne sind die Neuregelungen im Sicherheitsrecht auf den Prüfstand des Verfassungsrechts zu stellen. Bisweilen wird zudem darauf hingewiesen, welche technischen, in anderen Bundesländern genutzten Möglichkeiten der Gefahrenabwehr der baden-württembergische Gesetzgeber seiner Polizei nicht anvertraut.

Die Neuauflage berücksichtigt die Rechtsprechung (insbesondere des VGH Baden-Württemberg, des BVerwG und des BVerfG) sowie die Fachliteratur bis zum Sommer 2023.

Zur Vorbereitung auf Klausuren sollten die §§ 4 bis 10 durchgearbeitet werden. Die §§ 1 bis 3 sind unter anderem der allgemeinen Entwicklung des Polizeirechts, dem Grundverständnis staatlicher Gefahrenabwehr und der letzthin rasch voranschreitenden Europäisierung des Sicherheitsrechts gewidmet. § 6 hat nicht nur die polizeiliche Datenerhebung und -verarbeitung zum Gegenstand, sondern bietet zugleich eine Einführung in Grundfragen des Datenschutzrechts.

Ein herzlicher Dank geht an Herrn Valentin Vogel, der am Münchener Lehrstuhl an dieser Auflage mitgewirkt hat.

Freiburg, München und Villingen-Schwenningen,

im November 2023

Prof. Dr. Thomas Würtenberger

Prof. Dr. Dirk Heckmann

Prof. Dr. Steffen Tanneberger

Vorwort zur ersten Auflage

Das Polizeirecht gehört traditionell zu den Kernfächern der juristischen Ausbildung. Als klassisches Gebiet der Eingriffsverwaltung mit seinen Bezügen zum Verfassungsrecht, zum allgemeinen Verwaltungsrecht und zum Verwaltungsprozessrecht eignet es sich besonders für eine Darstellung der Strukturen im öffentlichen Recht. Anliegen des hier vorgelegten Lehrbuchs ist es deshalb, das Polizeirecht in Baden-Württemberg in den genannten Bezügen zu entfalten, etwa den verfassungsrechtlichen Hintergrund, die Rechtsnatur polizeilicher Maßnahmen oder Fragen des Rechtsschutzes stets einzuschließen. Die Schwerpunktbildung orientiert sich an den Grundsatzfragen polizeirechtlicher Dogmatik, den neuen Problemfeldern polizeirechtlicher Diskussion und am Füllen jener Lücken, welche die am Musterentwurf orientierten Lehrbücher notwendigerweise lassen mussten. So werden zB der polizeiliche Zwang, der Polizeikostenersatz, die Altlastenproblematik und das Recht der polizeilichen Datenerhebung und -verarbeitung, dessen Darstellung weitgehend Neuland betritt, besonders vertieft abgehandelt.

Unsere Zielsetzung ist eine Darstellung des Polizeirechts, die den Anforderungen von Studium und Praxis gleichermaßen gerecht wird. Das Lehrbuch wendet sich zwar in erster Linie an die Studierenden; die systematische und praxisorientierte Vertiefung von Einzelfragen mag aber auch der polizeirechtlichen Praxis dienen.

Der vorliegende Band zum baden-württembergischen Polizeirecht wurde durch den Beitrag von Thomas Würtenberger (Polizei- und Ordnungsrecht, in: Achterberg/Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Band 2) angeregt. Auf diesen Beitrag sei ergänzend und „landesrechtsvergleichend" hingewiesen.

Freiburg, im November 1992

Thomas Würtenberger

Dirk Heckmann

Rainer Riggert

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Vorwort zur ersten Auflage

Literaturverzeichnis

§ 1 Grundlagen

I. Die historische Entwicklung des Polizeibegriffs 1 – 6

II. Die Durchsetzung der rechtsstaatlichen Bindung der Polizeigewalt 7 – 14

1. In Preußen 8 – 10

2. In Baden und in Württemberg 11 – 14

III. Weitere Entwicklungen 15 – 26

1. Die Zerstörung des rechtsstaatlichen Polizeirechts im Nationalsozialismus 15, 16

2. Die Neuorganisation der Polizei nach dem Zweiten Weltkrieg 17 – 19

3. Die Entwicklung des Polizeirechts in Baden-Württemberg 20 – 26

IV. Die Polizei im demokratischen Rechtsstaat 27 – 59

1. Grundrechtliche und staatsorganisationsrechtliche Legitimation polizeilichen Handelns 28 – 32

a) Polizeiliche Gefahrenabwehr als verfassungsrechtliche Pflicht 28 – 31

b) Die Grundrechte als Grenze polizeilichen Handelns 32

2. Das Problem der demokratischen Legitimation polizeilichen Handelns 33 – 36

3. Zur Privatisierung der Gefahrenabwehr 37 – 39

4. Von der Gefahrenabwehr zur Gefahrenprävention 40 – 48

a) Die Bewältigung von Risiko- und Gefahrenlagen im Ordnungsrecht 41, 42

b) Die Bewältigung von Risiko- und Gefahrenlagen im Polizeirecht 43 – 48

5. Die Auflösung des Spannungsverhältnisses von Freiheit und Sicherheit 49 – 59

a) Durch den Gesetzgeber 50 – 53

b) Durch das Bundesverfassungsgericht 54 – 59

V. Die Gefahrenabwehr im System des Verwaltungshandelns 60 – 67

§ 2 Europäisierung und Internationalisierung der Gefahrenabwehr

I. Die Internationalisierung der Gefahrenabwehr 2 – 4

II. Die Sicherheitsarchitektur der EU nach dem Vertrag von Lissabon 5 – 16

1. Die Kompetenzverteilung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts 7 – 9

2. Der Regelungsbereich des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts 10 – 16

a) Das Integrationsziel des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts 11 – 14

b) Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen 15

c) Polizeiliche Zusammenarbeit 16

III. Formen sicherheitsrechtlicher Kooperation und Organisation 17 – 37

1. Schengen-Übereinkommen 18, 19

2. Die Agenturen 20 – 26

a) Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (FRONTEX) 20, 21

b) EUROPOL 22 – 26

3. Prümer Vertrag 27 – 30

4. Unionsrechtliche Amtshilfe 31 – 34

a) Die Regelungen im Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) 32, 33

b) Der Grundsatz der Verfügbarkeit 34

5. Auslandseinsätze der Bundespolizei 35, 36

6. Tätigwerden ausländischer Polizeivollzugsbeamter in Deutschland 37

IV. Grundrechts- und Datenschutz 38 – 58

1. Durch die EMRK 39 – 43

2. Durch das Vertragswerk der EU 44 – 48

3. Datenschutz bei grenzüberschreitender Polizeikooperation: Europäisches Sekundärrecht 49 – 55

a) Datenschutzrichtlinie für Strafverfolgungsbehörden und Polizei 50 – 54

b) Bereichsspezifische Regelungen 55

4. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den Datenaustausch bei grenzüberschreitender Polizeikooperation 56 – 58

V. Rechtsschutz 59 – 69

1. Zur Unterscheidung zwischen Sicherheitsmaßnahmen der Mitgliedstaaten und der EU 60, 61

2. Grundrechtsschutz gegen Datenspeicherung und -verarbeitung von EUROPOL 62 – 65

3. Rechtsschutz gegen Maßnahmen von FRONTEX und die polizeiliche Nacheile 66, 67

4. Rechtsschutz gegen Sanktionen im Bereich der Terrorismusbekämpfung 68, 69

§ 3 Gefahrenabwehr durch den Bund

I. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes 1 – 6

1. Im Bereich des Polizeirechts 2, 3

2. Im Bereich des Ordnungsrechts 4 – 6

II. Die Verwaltungskompetenzen des Bundes 7 – 74

1. Die Vollzugspolizei des Bundes 8 – 24

a) Die Bundespolizei 9 – 13

b) Das BKA 14 – 22

c) Der Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder 23

d) Die „Polizei beim Deutschen Bundestag" 24

2. Bundesbehörden mit vollzugspolizeilichen Funktionen 25 – 28

3. Bundesbehörden mit Ordnungsaufgaben 29 – 31

4. Die Nachrichtendienste des Bundes 32 – 43

a) Die Aufgaben und Befugnisse der Nachrichtendienste 34 – 41

b) Die Kontrolle der Nachrichtendienste 42, 43

5. Das Verhältnis der Sicherheitsbehörden zueinander 44 – 53

a) Das Trennungsgebot 44 – 49

b) Die informationelle Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden 50 – 53

6. Exkurs: Das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (sog G 10) 54 – 65

7. Einsatz der Bundeswehr zur Gefahrenabwehr im Inland 66 – 74

§ 4 Gefahrenabwehr durch die Polizei des Landes

I. Das Einheitsprinzip in Baden-Württemberg 1

II. Organisation 2 – 72

1. Allgemeine Polizeibehörden 3 – 25

a) Oberste Landespolizeibehörden 5 – 7

b) Landespolizeibehörden 8, 9

c) Kreispolizeibehörden 10 – 12

d) Ortspolizeibehörden 13 – 15

e) Mit der Gefahrenabwehr betraute allgemeine Verwaltungsbehörden: „andere Stellen" (§ 2 I PolG) oder allgemeine Polizeibehörden? 16 – 25

2. Besondere Polizeibehörden 26 – 30

a) Die Integration der wichtigsten besonderen Polizeibehörden in die innere Verwaltung 29

b) Der Landtagspräsident 30

3. Andere Stellen 31 – 40

a) Gefahrenabwehrbehörden des Bundes 33

b) Feuerwehr 34

c) Rettungsdienst 35

d) Jugendämter 36

e) Landesamt für Verfassungsschutz (LfV) 37 – 40

4. Polizeivollzugsdienst 41 – 58

a) Regionale Polizeipräsidien 43 – 45

b) Polizeipräsidium Einsatz 46, 47

c) Landeskriminalamt (LKA) 48 – 52

d) Die Hochschule für Polizei Baden-Württemberg 53

e) Präsidium Technik, Logistik, Service der Polizei 54

f) Freiwilliger Polizeidienst 55, 56

g) Exkurs: Widersprüche gegen Verwaltungsakte des Polizeivollzugsdienstes 57, 58

5. Gemeindliche Vollzugsbedienstete 59 – 72

III. Die Aufgaben der Polizei 73 – 155

1. Die Unterscheidung von Aufgaben- und Befugnisnorm 73 – 81

a) Die Unterscheidung von § 1 PolG und § 3 PolG 73, 74

b) Zu den Rechtsgrundlagen für informatives Verwaltungshandeln: können behördliche Warnungen ihre Grundlage in Aufgabennormen finden? 75 – 81

2. Der Schutz privater Rechte durch die Polizei (§ 2 II PolG) 82 – 92

3. Amts- und Vollzugshilfe 93 – 100

4. Die Unterscheidung zwischen präventiver und repressiver Polizeitätigkeit 101 – 116

a) Die Abgrenzung bei sog doppelfunktionalen Maßnahmen 104 – 111

b) Die Abgrenzung von Verhinderungs- und Strafverfolgungsvorsorge 112 – 116

5. Eilkompetenzen 117 – 134

a) Die Eilkompetenz des Polizeivollzugsdienstes (§ 105 II PolG) 118 – 124

b) Die Eilkompetenz der Polizeibehörden für andere Stellen (§ 2 I PolG) 125 – 130

c) Eilkompetenzen für andere Polizeibehörden nach § 2 I PolG? 131 – 133

d) Weitere Eilkompetenzen 134

6. Besondere Aufgabenzuweisungen 135 – 155

a) Überblick 135

b) Aufgaben und Befugnisse der Polizei im Strafverfahren 136 – 148

aa) Die Aufgabenzuweisungs- und Ermächtigungsnormen im Überblick 136 – 143

bb) Rechtsschutz gegen strafprozessuale Eingriffe von Polizei und Staatsanwaltschaft 144 – 148

c) Aufgaben und Befugnisse der Polizei im Bußgeldverfahren 149 – 155

IV. Die Aufsicht 156 – 165

1. Die Dienstaufsicht 158 – 160

a) Über die allgemeinen Polizeibehörden 159

b) Über den Polizeivollzugsdienst 160

2. Die Fachaufsicht 161 – 165

a) Über die allgemeinen Polizeibehörden 162

b) Über den Polizeivollzugsdienst 163 – 165

§ 5 Die Polizeiverfügung

I. Formelle Rechtmäßigkeit der Polizeiverfügung 3 – 38

1. Zuständigkeit 4 – 32

a) Sachliche Zuständigkeit 5 – 16

aa) Überblick über die Regelungen 5 – 13

bb) Keine Veränderung der sachlichen Zuständigkeit durch Mandatierung oder Delegation 14 – 16

b) Örtliche Zuständigkeit 17 – 25

aa) Der Polizeibehörden 17 – 19

bb) Des Polizeivollzugsdienstes 20 – 24

cc) Fehlerfolgen 25

c) Hierarchische und funktionelle Zuständigkeit 26 – 32

aa) Die hierarchische Zuständigkeit 26, 27

bb) Die funktionelle Zuständigkeit 28

cc) Selbsteintrittsrecht über- und nachgeordneter Polizeibehörden 29 – 31

dd) Aufsichtsbehördliches Selbsteintrittsrecht 32

2. Verfahren 33, 34

3. Form und Bekanntgabe 35 – 38

II. Ermächtigungsgrundlagen der Polizeiverfügung: Spezialermächtigungen 39 – 164

1. Die dreistufige Subsidiarität 39

2. Das Verhältnis spezieller Rechtsgrundlagen zu den Rechtsgrundlagen des PolG 40 – 52

a) Grundsätzliche Abgrenzungen 40 – 46

b) Spezialermächtigungen und Standardmaßnahmen als abschließende Regelungen 47 – 52

3. Die einzelnen Spezialermächtigungen 53 – 164

a) Bauordnungsrecht 54

b) Wasserrecht 55

c) Immissionsschutzrecht 56, 57

d) Kreislaufwirtschaftsrecht 58 – 60

e) Bodenschutzrecht 61 – 70

aa) Anwendungsbereich des BBodSchG 63 – 65

bb) Handlungspflichten und Ermächtigungsgrundlagen 66 – 69

cc) Adressaten von Verfügungen auf der Grundlage des BBodSchG 70

f) Gewerberecht 71 – 76

g) Gesundheitsrecht 77 – 80

h) Ausländerrecht 81, 82

i) Versammlungsrecht 83 – 137

aa) Inhalt und Grenzen des Versammlungsgrundrechts 83 – 92

bb) Regelungsbereich, Systematik und Sperrwirkung des VersG 93 – 101

cc) Öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel 102 – 128

(1) Anmeldepflicht 102, 103

(2) Auflagen und Verbote 104 – 120

(3) Auflösung von Versammlungen und mildere Maßnahmen 121 – 125

(4) Bild- und Tonaufzeichnungen 126 – 128

dd) Öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen 129 – 132

ee) Maßnahmen im Vorfeld von Versammlungen 133, 134

ff) VersG auf nichtöffentliche Versammlungen nicht anwendbar 135

gg) Zuständigkeiten 136, 137

j) Öffentliches Vereinsrecht 138 – 149

k) Presserecht 150 – 152

l) Straßenrecht 153 – 164

III. Ermächtigungsgrundlagen der Polizeiverfügung: Standardmaßnahmen 165 – 411

1. Die Standardmaßnahmen im System des Polizeirechts 165 – 182

a) Begriff und Funktion der Standardmaßnahmen 165 – 167

b) Rechtsnatur von Standardmaßnahmen 168 – 177

c) Reichweite von Standardmaßnahmen und ihr Verhältnis zum Vollstreckungsrecht 178 – 182

2. Adressaten der Standardmaßnahmen 183

3. Standardmaßnahmen und strafprozessuale Ermittlungsbefugnisse 184, 185

4. Die einzelnen Standardmaßnahmen 186 – 411

a) Maßnahmen zur Personenfeststellung (§ 27 PolG) 186 – 218

aa) Überblick über die Bestimmungen 187 – 191

bb) Tatbestandliche Anforderungen des § 27 I PolG 192 – 207

cc) Maßnahmen zur Identitätsfeststellung 208 – 213

dd) Rechtsfolge: Ermessen 214 – 218

b) Die polizeiliche Vorladung (§ 28 PolG) 219 – 224

c) Gefährderansprache und -anschreiben, Gefährdetenansprache 225 – 237

aa) Gefährderansprache und -anschreiben 226 – 234

bb) Gefährdetenansprache 235 – 237

d) Platzverweis, Aufenthaltsverbot, Wohnungsverweis, Rückkehrverbot, Annäherungsverbot 238 – 254

aa) Der Platzverweis 240 – 244

bb) Das Aufenthaltsverbot 245 – 249

cc) Wohnungsverweis, Rückkehr- und Annäherungsverbot 250 – 254

e) Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot zur Verhütung terroristischer Straftaten 255 – 268

f) Elektronische Aufenthaltsüberwachung zur Verhütung terroristischer Straftaten 269 – 279

g) Gewahrsam 280 – 300

h) Durchsuchung von Personen (§ 34 PolG) 301 – 311

i) Durchsuchung von Sachen (§ 35 PolG) 312 – 326

j) Betreten und Durchsuchung von Wohnungen (§ 36 PolG) 327 – 344

k) Sicherstellung (§ 37 PolG) 345 – 357

l) Beschlagnahme (§ 38 PolG) 358 – 371

m) Sonderproblem: Beschlagnahme von Kameras und weitere Maßnahmen gegen das rechtswidrige Aufzeichnen von Polizeibeamten 372 – 378

n) Einziehung (§ 39 PolG) 379 – 383

o) Vernehmung (§ 40 PolG) und absolutes Folterverbot 384 – 390

p) Erkennungsdienstliche Maßnahmen (§ 41 PolG) 391 – 411

IV. Ermächtigungsgrundlagen der Polizeiverfügung: Die Generalklausel 412 – 473

1. Öffentliche Sicherheit 418 – 437

a) Durch die objektive Rechtsordnung begründete Verhaltenspflichten 419 – 428

b) Individuelle Rechte und Rechtsgüter 429 – 434

c) Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates 435 – 437

2. Öffentliche Ordnung 438 – 443

3. Gefahr 444 – 467

a) Begriff 444 – 453

b) Die Gefahrenprognose und die Subjektivierung des Gefahrenbegriffs 454 – 458

c) Die Unterscheidung zwischen Putativgefahr, Gefahrenverdacht und Anscheinsgefahr 459 – 467

4. Zum öffentlichen Interesse an der Gefahrenabwehr 468

5. „Faktische Standardmaßnahmen" auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel 469 – 473

a) Die Meldeauflage 470 – 472

b) Die Überwachung gefährlicher Straftäter: kein Fall der §§ 1, 3 PolG 473

V. Adressaten der Polizeiverfügung 474 – 565

1. Die Störer der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung 477 – 536

a) Der Handlungsstörer 477 – 485

b) Der Zustandsstörer 486 – 500

aa) Der Anknüpfungspunkt 486 – 488

bb) Beendigung durch Dereliktion 489 – 492

cc) Verfassungsrechtliche Grenzen der Zustandshaftung 493 – 500

c) Verursachung im polizeirechtlichen Sinn 501 – 514

aa) Die Theorie der unmittelbaren Verursachung 501 – 505

bb) Der Zweckveranlasser 506 – 514

d) Die Rechtsnachfolge in die Polizeipflicht 515 – 529

aa) Die Rechtsnachfolge in die durch Verwaltungsakt konkretisierte Polizeipflicht 518 – 522

bb) Die Rechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht 523 – 525

cc) Zusammenfassung 526 – 529

e) Die Legalisierungswirkung öffentlich-rechtlicher Genehmigungen 530 – 534

f) Die Verjährung der Polizeipflicht 535, 536

2. Die Inanspruchnahme des Nichtstörers im polizeilichen Notstand 537 – 556

a) Die Regelung des § 9 PolG 537 – 542

b) Exkurs: Rechtsfragen bei der Einweisung von Obdachlosen 543 – 556

3. Die Polizeipflicht von Hoheitsträgern 557 – 565

a) Materielle Polizeipflicht 558, 559

b) Kompetenz der Polizei zum Vorgehen gegen Hoheitsträger 560 – 565

VI. Das Opportunitätsprinzip 566 – 575

1. Leitlinien polizeilicher Ermessensausübung 566 – 570

2. Anspruch auf polizeiliches Einschreiten 571 – 573

3. Ermessensbindung durch den Gleichheitssatz 574, 575

VII. Störermehrheit 576 – 590

1. Störerauswahl bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr (Primärebene) 578 – 582

a) Vorrangiges Auswahlkriterium: Effektivität der Gefahrenabwehr 578

b) Nachrangige Auswahlkriterien 579 – 582

2. Störerauswahl bei der Erstattung der Polizeikosten (Sekundärebene) 583 – 590

VIII. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 591 – 608

1. Die Stufen der Verhältnismäßigkeitsprüfung 593 – 607

a) Geeignetheit 593 – 599

b) Erforderlichkeit 600, 601

c) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn 602 – 606

d) Zeitliche Grenzen polizeilicher Inanspruchnahme 607

2. Gerichtliche Kontrolle 608

IX. Inhaltliche Bestimmtheit 609

§ 6 Polizeiliche Datenerhebung und -verarbeitung

I. Grundlagen 1 – 21

1. Polizeiliche Maßnahmen und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung 2 – 5

a) Das Volkszählungsurteil 2, 3

b) Unionsrechtliche Entwicklung des Datenschutzrechts 4, 5

2. Polizeiliche Maßnahmen und das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme (sog „Computergrundrecht") 6 – 8

3. Polizeiliche Maßnahmen und die „Überwachungs-Gesamtrechnung" des BVerfG 9 – 11

4. Polizeiliche Maßnahmen und das sog „Doppeltürmodell" des BVerfG 12, 13

5. Systematischer Überblick über die datenschutzrechtlichen Regelungen 14 – 21

a) Systematik 14, 15

b) Anwendungsbereich und Verhältnis der datenschutzrechtlichen Regelungen (§ 11 PolG) 16, 17

c) Allgemeine Anforderungen an die Datenverarbeitung 18 – 21

II. Grundbegriffe und Grundsätze des Datenschutzes im PolG 22 – 53

1. Das Objekt der Datenerhebung: personenbezogene und andere Daten 24 – 26

a) Personenbezogene und sachbezogene Daten 24, 25

b) Sensible Daten (§ 71 PolG) 26

2. Der Vorgang der Datenverarbeitung 27

3. Der Adressat der Datenerhebung 28 – 32

a) Der Bürger als betroffene Person und Dritter 28, 29

b) Ausnahmen für zeugnisverweigerungsberechtigte Berufsgeheimnisträger 30 – 32

4. Allgemeine Grundsätze für die Verarbeitung personenbezogener Daten (§ 13 PolG) 33

5. Allgemeine Regeln für die Erhebung personenbezogener Daten (§ 14 PolG) 34 – 44

a) Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Datenerhebung 34 – 38

b) Der Grundsatz der Offenheit der Datenerhebung 39 – 41

c) Der Grundsatz der Rechtsbelehrung bei der Datenerhebung 42 – 44

6. Besondere Anforderungen für eingriffsintensive Maßnahmen 45 – 47

7. Polizeiliche Datenerhebung, Grundrechtsschutz und Richtervorbehalt 48 – 53

III. Allgemeine Ermächtigungsgrundlagen zur Datenerhebung durch die Polizei 54 – 74

1. Die polizeiliche Befragung (§ 43 I PolG) 57 – 65

2. Datenerhebung zur Gefahrenabwehr (§ 43 II PolG) 66 – 68

3. Datenerhebung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten (§ 43 III PolG) 69 – 71

4. Sonstige Fälle der Datenerhebung nach § 43 PolG 72 – 74

IV. Besondere Formen polizeilicher Datenerhebung 75 – 190

1. Offene Bild- und Tonaufzeichnungen, Videoüberwachung 78 – 97

2. Längerfristige Observation 98 – 105

3. Der verdeckte Einsatz technischer Mittel 106 – 113

4. Verdeckter Einsatz technischer Mittel in oder aus Wohnungen (§ 50 PolG) 114 – 131

5. Besondere Bestimmungen über polizeiliche Maßnahmen mit Bezug zur Telekommunikation 132 – 165

a) Präventive Telekommunikationsüberwachung 141 – 147

b) Funkzellenabfrage 148 – 150

c) Einsatz technischer Mittel zur Standort- oder Kennungsermittlung 151 – 158

d) Unterbrechung oder Verhinderung von Telekommunikationsverbindungen 159

e) Erhebung von Bestands- und Verkehrsdaten (§§ 52, 53 PolG) 160 – 164

f) Aufzeichnung eingehender Telefonanrufe (§ 45 PolG) 165

6. Verdeckte Ermittler und Vertrauenspersonen 166 – 174

7. Ausschreibung von Personen und Kraftfahrzeugen 175 – 178

8. Datenabgleich und Rasterfahndung 179 – 189

a) Datenabgleich (§ 47 PolG) 179

b) Rasterfahndung (§ 48 PolG) 180 – 183

c) Automatische Kennzeichenerfassung (§ 51 PolG) 184 – 189

9. Zuverlässigkeitsüberprüfungen – Verarbeitung von Daten aufgrund einer Einwilligung (§ 42 PolG) 190

V. Die weitere Verarbeitung und Verwendung der Daten 191 – 229

1. Allgemeine Regeln für die weitere Verarbeitung personenbezogener Daten (§ 15 PolG) 191 – 206

a) Zweckbindung 192 – 194

b) Zweckänderung 195 – 206

aa) Grundsätzliches 196, 197

bb) Umwidmung präventiv erhobener Daten 198 – 200

cc) Umwidmung repressiv erhobener Daten 201 – 206

2. Datenübermittlung 207 – 213

a) Allgemeine Regeln der Datenübermittlung (§ 16 PolG) 207

b) Besondere Regeln der Datenübermittlung (§§ 59-62 PolG) 208 – 212

c) Projektbezogene gemeinsame Dateien mit dem Landesamt für Verfassungsschutz (LfV) 213

3. Die Verwertung rechtswidrig erlangter Daten für präventive Zwecke 214 – 229

VI. Datenschutzrechtliche Rechte und Pflichten 230 – 243

1. Überblick der polizeilichen Pflichten 230 – 234

2. Rechte der betroffenen Personen 235 – 243

a) Auskunftsrecht 235 – 237

b) Recht auf Löschung, Berichtigung sowie Einschränkung der Verarbeitung 238 – 243

VII. Rechtsschutz 244 – 259

1. Die Anrufung der Aufsichtsbehörde durch die betroffene Person (§ 93 PolG) 245

2. Die Rechtsnatur von Maßnahmen der Datenerhebung und -verarbeitung 246 – 249

3. Die Erledigung von Maßnahmen der Datenerhebung 250

4. Die Offenlegung von Maßnahmen als Voraussetzung effektiven Rechtsschutzes 251 – 258

a) Die Offenlegung geheimer Maßnahmen (§ 86 PolG) 251 – 257

b) Die Offenlegung von Datenschutzverstößen mit hohem Risiko (§ 87 PolG) 258

5. Schadensersatz bei Datenverarbeitungen (§ 131 PolG) 259

§ 7 Die Polizeiverordnung

I. Begriff und Zweck der Polizeiverordnung nach §§ 1, 17 I PolG 1 – 7

II. Formelle Rechtmäßigkeit der Polizeiverordnung 8 – 23

1. Zuständigkeit 8 – 14

a) Sachliche Zuständigkeit 9

b) Örtliche Zuständigkeit 10

c) Instanzielle Zuständigkeit 11 – 13

d) Organzuständigkeit, behördeninterne Zuständigkeit 14

2. Verfahren 15 – 18

a) Zustimmungsvorbehalte 15

b) Vorlagegebot 16 – 18

3. Form 19 – 22

a) Zwingende Formvorschriften 20, 21

b) Sollvorschriften 22

4. Ausfertigung und Verkündung 23

III. Materielle Rechtmäßigkeit der Polizeiverordnung 24 – 57

1. Die Rechtsgrundlage: §§ 1, 17 I PolG 24 – 37

a) Vorrangige Rechtsgrundlagen und Regelungen 26 – 33

b) Außerkrafttreten der Rechtsgrundlage 34

c) Abgrenzung gegenüber Satzungen 35 – 37

2. Voraussetzungen des § 17 I PolG 38 – 43

a) Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung 38, 39

b) Abstrakte Gefahr 40 – 43

3. Adressaten der Polizeiverordnung 44

4. Beachtung höherrangigen Rechts 45 – 50

a) Bestimmtheitsgrundsatz 46 – 48

b) Andere Verfassungsprinzipien 49

c) „Wiederholende" Verordnungsteile 50

5. Exkurs: Polizeiverordnung und Hundehaltung 51 – 57

IV. Bußgeldbewehrte Polizeiverordnungen 58

V. Geltungsdauer, Änderung und Aufhebung von Polizeiverordnungen 59, 60

VI. Kommunale Alkoholkonsumverbote auf der Grundlage von § 18 PolG 61 – 66

VII. Rechtsschutz 67 – 73

1. Gegen die Polizeiverordnung 67 – 72

a) Normenkontrolle (§ 47 VwGO) 67, 68

b) Inzidentprüfung 69

c) Verfassungsbeschwerde 70 – 72

2. Gegen eine Polizeiverfügung zur Durchsetzung von Verhaltenspflichten aus einer Polizeiverordnung auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG 73

VIII. Aufbauhinweise für die Rechtmäßigkeitsprüfung von PVOen 74 – 76

§ 8 Die Vollstreckung von Polizeiverfügungen

I. Die Systematik der §§ 63-69 PolG 7 – 11

II. Zuständigkeiten und allgemeine Voraussetzungen der Verwaltungsvollstreckung 12 – 48

1. Vollstreckungszuständigkeit 12 – 15

2. Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen 16 – 34

a) Vorliegen eines Verwaltungsakts 16, 17

b) Vollstreckbarer Inhalt der Polizeiverfügung 18, 19

c) Formelle Vollstreckbarkeit 20 – 23

d) Fortbestehender Verstoß gegen die Grundverfügung – keine Erledigung 24 – 27

e) Rechtmäßigkeit der Grundverfügung nicht Vollstreckungsvoraussetzung 28 – 33

f) Exkurs: Duldungsverfügung bei Eingriffen in Rechte Dritter 34

3. Auswahl des Zwangsmittels 35

4. Zwei- bzw dreistufiges Vollstreckungsverfahren 36 – 48

a) Androhung 37 – 45

b) Festsetzung 46, 47

c) Anwendung 48

III. Die einzelnen Zwangsmittel 49 – 83

1. Ersatzvornahme (§§ 63 I PolG, 25 LVwVG) 49 – 55

a) Begriff 49 – 52

b) Besondere Vollstreckungsvoraussetzungen 53 – 55

2. Zwangsgeld (§§ 63 I PolG, 23 LVwVG) 56 – 62

a) Abgrenzung zum Bußgeld 56 – 58

b) Besondere Vollstreckungsvoraussetzungen 59, 60

c) Die (Ersatz-)Zwangshaft (§§ 63 I PolG, 24 LVwVG) 61, 62

3. Unmittelbarer Zwang (§§ 63 II, 64 ff. PolG) 63 – 83

a) Definition und Abgrenzung zur Ersatzvornahme 63 – 69

b) Besondere Vollstreckungsvoraussetzungen 70

c) Schusswaffengebrauch 71 – 76

d) Gebrauch von Explosivmitteln 77 – 81

e) Die Konkurrenz zu den Notwehr- und Notstandsregelungen 82, 83

IV. Vollstreckung bei Gefahr im Verzug (§ 21 LVwVG) 84 – 88

V. Unmittelbare Ausführung einer Maßnahme (§ 8 PolG) 89 – 114

1. Rechtsnatur 94, 95

2. Tatbestandsvoraussetzungen 96 – 100

3. Rechtsfolgen der unmittelbaren Ausführung 101 – 112

a) Primärebene 102 – 104

b) Sekundärebene 105 – 112

4. Rechtsschutz 113, 114

VI. Exkurs: Rechtsfragen des Abschleppens von Kfz 115 – 160

1. Die Rechtsgrundlage 116 – 133

a) Abschleppen als Sicherstellung oder Beschlagnahme des Kfz? 117 – 122

aa) Das Kfz als gefährdetes oder gefährliches Objekt 117, 118

bb) Gefahr durch die „Lage des Kfz im Raum" 119 – 122

(1) Bloßes Versetzen des Kfz 120

(2) Verbringen des Kfz auf den Polizei- oder Abschlepphof 121, 122

b) Abschleppen als Ersatzvornahme oder unmittelbare Ausführung? 123 – 133

aa) Persönliches Wegfahrgebot gegenüber anwesendem Fahrer 124, 125

bb) Verstöße gegen (Straßenverkehrs-)Recht ohne persönliches Wegfahrgebot 126, 127

cc) Sonderfall: Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 128 – 133

2. Durchführung und Verhältnismäßigkeit von Abschleppmaßnahmen 134 – 140

3. Zuständigkeit 141 – 144

4. Abschleppkosten und Zurückbehaltungsrecht 145 – 154

5. Haftung für Abschleppschäden 155 – 160

§ 9 Ersatzansprüche des Bürgers

I. Die Staatshaftung im Polizeirecht 1 – 5

II. Der Anspruch des Nichtstörers bei rechtmäßigem Polizeihandeln (§ 100 I PolG iVm § 9 I PolG) 6 – 36

1. Verhältnis zu sonstigen Haftungsinstituten 6, 7

2. Rechtmäßigkeit der polizeilichen Notstandsmaßnahme 8

3. Nichtstörer als Anspruchsberechtigter 9 – 13

4. Schaden und Kausalität 14 – 20

5. Rechtsfolge: „angemessene Entschädigung" 21 – 28

6. Entschädigungspflichtiger (§ 101 PolG) 29, 30

7. Verjährung 31, 32

8. Regress (§ 102 PolG) 33

9. Prozessuale Geltendmachung (§ 103 PolG) 34 – 36

III. Ansprüche bei rechtswidriger Inanspruchnahme als Nichtstörer 37 – 44

1. Folgenbeseitigungsanspruch 38 – 40

2. Entschädigung über analoge Anwendung des § 100 I 1 PolG 41

3. Kritik am Analogieschluss 42, 43

4. Umfang der Entschädigung 44

IV. Sonderfragen im Anwendungsbereich der Aufopferungsentschädigung 45 – 71

1. Grundsatz und Ausnahmen: Keine Ansprüche des Störers 45 – 49

2. Ansprüche des Anscheins- und des Verdachtsstörers 50 – 56

3. Ansprüche unbeteiligter Dritter 57 – 64

4. Ansprüche von Nothelfern und Hilfeleistungsverpflichteten 65 – 67

5. Entschädigung bei strafprozessualen Ermittlungsmaßnahmen 68 – 71

§ 10 Ersatz von Polizeikosten

I. Grundlagen 1 – 16

1. Begriff der Polizeikosten 1 – 3

2. Rechtfertigung und Grenzen des Polizeikostenersatzes 4 – 7

3. Vorbehalt des Gesetzes 8 – 14

4. Exkurs: Aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Kostenbescheide (§ 80 I VwGO) 15, 16

II. Die wesentlichen Kostenersatztatbestände 17 – 60

1. Kostenersatz nach dem PolG 19 – 26

a) Bei der unmittelbaren Ausführung (§ 8 II 1 PolG) 19 – 21

b) Bei der Verwertung von eingezogenen, sichergestellten oder beschlagnahmten Sachen (§ 39 IV PolG bzw § 130 I 1 Nr 4 PolG iVm § 3 II 2, III DVO PolG) 22

c) Bei Aufwendungen für die Verwahrung sichergestellter oder beschlagnahmter Sachen 23

d) Bei dem Rückgriff gegen den Verantwortlichen nach § 102 PolG 24 – 26

2. Verweisungen im PolG auf das LVwVG (§§ 63 I, 66 IV PolG iVm § 31 LVwVG) 27 – 31

a) Ersatzvornahme 28, 29

b) Unmittelbarer Zwang 30

c) Selbstständige Androhung von Zwangsmitteln 31

3. Gebührentatbestände auf der Grundlage des LGebG 32 – 51

a) Polizeiliche Begleitung bestimmter Transporte (Nr 15.1 GebVZ IM) 35

b) Bestimmte Fälle der Ingewahrsamnahme (Nr 15.2 GebVZ IM) 36

c) Transport von Personen, Tieren und Sachen mit Polizeifahrzeugen sowie Suchen und Einfangen von Tieren (Nr 15.3 GebVZ IM) 37

d) Reinigung von Gebäuden, Fahrzeugen, Bekleidungsstücken und sonstigen Gegenständen (Nr 15.4 GebVZ IM) 38

e) Verwahrung sichergestellter oder beschlagnahmter Fahrzeuge und anderer Sachen (Nr 15.5 GebVZ IM) 39 – 41

f) Bergung von Wasserfahrzeugen aus vom Bootsführer leichtfertig herbeigeführter Seenot (Nr 15.7 GebVZ IM) 42

g) Missbräuchliche Veranlassung von Polizeieinsätzen bzw „Fehlalarm" durch technische Anlagen (Nr 15.8 bzw Nr 15.9 GebVZ IM) 43

h) Einsätze im Zusammenhang mit der Suche nach Vermissten (Nr 15.10 GebVZ IM) 44

i) Zusätzliche Aufwendungen für den Einsatz bestimmter Einsatzmittel (Nr 15.11 GebVZ IM) 45

j) Einsatz von Polizeikräften bei Ruhestörungen oder Streitigkeiten (Nr 15.12 GebVZ IM) 46

k) Einsatz von Polizeikräften wegen öffentlicher Ansammlungen (Nr 15.13 GebVZ IM) 47

l) Ausstellung von Bescheinigungen, schriftliche Auskünfte (Nr 15.14 GebVZ IM) 48

m) Polizeiliche Beitreibung von Geldstrafen und Geldbußen (Nr 15.15 GebVZ IM) 49

n) Kurzfristige Bewachung zur Eigentumssicherung (Nr 15.16 GebVZ IM) 50

o) Amtshandlungen des Polizeivollzugsdienstes, für die keine Gebühren vorgeschrieben sind (Nr 15.17 GebVZ IM) 51

4. Spezielle Kostenersatzregelungen im Sicherheitsrecht 52

5. Zur Erstattung von Polizeikosten für „Überwachungsleistungen" 53 – 57

a) Objektschutz 54 – 56

b) Private Veranstaltungen 57

6. Zur Anwendbarkeit der Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag 58 – 60

III. Zum Rechtmäßigkeitszusammenhang im Kostenrecht 61 – 79

1. Rechtsmäßigkeitszusammenhang Kostenersatz – Verwaltungsvollstreckung 62 – 65

a) Grundsatz: Rechtmäßigkeit der Vollstreckung erforderlich 62, 63

b) Einschränkung: Unbeachtlichkeit bestimmter Verfahrens- und Formfehler 64, 65

2. Kein Rechtmäßigkeitszusammenhang mit der Grundverfügung 66 – 74

a) Die Vollstreckung bestandskräftiger Grundverfügungen (§ 2 Nr 1 LVwVG) 67

b) Die Vollstreckung sofort vollziehbarer Grundverfügungen (§ 2 Nr 2 LVwVG) 68 – 74

3. Zur Kostenpflicht des Anscheins- und Verdachtsstörers 75 – 78

4. Zur Kostenpflicht bei der unmittelbaren Ausführung 79

IV. Verfassungsrechtliche Aspekte des Polizeikostenersatzes 80 – 91

1. Polizeikostenrecht und Gesetzgebungskompetenzen 80 – 84

a) Präventivpolizeiliches und strafverfahrensrechtliches Kostenrecht 80, 81

b) Polizeikostenrecht und Versammlungsgesetz 82 – 84

2. Polizeikosten und Grundrechte 85 – 91

V. Aufbauhinweise für die Rechtmäßigkeitsprüfung von Kostenbescheiden für Ersatzvornahme oder unmittelbaren Zwang 92

Sachverzeichnis

Literaturverzeichnis

Hinweise zur Zitierweise: Nachfolgend sind jene Kommentare, Lehr- und Handbücher genannt, die durchgehend abgekürzt zitiert werden. Dabei werden einzelne Autoren nur mit dem Namen (Bsp: Schoch, Rn 1), bei Verwechslungsgefahr mit (Kurz-)Titel, Beiträge aus Sammelwerken mit einem Hinweis auf die Fundstelle (Bsp: Murswiek, in: FS Würtenberger, S. 775) zitiert. Finden sich abgekürzt zitierte Autoren nicht in dieser Literaturübersicht, sind sie in den Literaturköpfen zu suchen, die den einzelnen Paragrafen und Abschnitten vorangestellt sind.

§ 1 Grundlagen

I. Die historische Entwicklung des Polizeibegriffs

Literatur: Badura, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967; Blickle/Kissling/Schmidt (Hg), Gute Policey als Politik im 16. Jahrhundert, 2003; Harnischmacher/Semerak, Deutsche Polizeigeschichte, 1986; Knemeyer, Polizeibegriffe in den Gesetzen des 15. bis 18. Jahrhunderts, AöR 92 (1967), 153; ders, Artikel Polizei, in: Brunner/Conze/Koselleck, Geschichtliche Grundbegriffe, Bd 4, 1978, S. 875; Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts, 2008; Maier, Die ältere deutsche Staats- und Verwaltungslehre, 2. Aufl 1980; Matsumoto, Polizeibegriff im Umbruch, 1999; Pauly, Die Entstehung des Polizeirechts als wissenschaftliche Disziplin, 2000; Preu, Polizeibegriff und Staatszwecklehre, 1983; Schulze, Policey und Gesetzgebungslehre im 18. Jahrhundert, 1982; Stolleis (Hg), Policey im Europa der frühen Neuzeit, 1996; von Unruh, Polizei, Polizeiwissenschaft und Kameralistik, in: Jeserich ua, Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd 1, 1983, S. 388.

1

Die Durchsetzung einer Schutz- und Friedensordnung gehört zu den zentralen Aufgaben des Staates und zu den Legitimationsgrundlagen des staatlichen Gewaltmonopols[1]. Ein gesellschaftliches Zusammenleben in Sicherheit ist gefährdet, wenn der Einzelne den Rechtskreis oder wohlerworbene Rechte seiner Mitbürger nicht beachtet, sich nicht gemeinverträglich verhält oder die Funktionsfähigkeit der staatlichen Institutionen beeinträchtigt. Die Abwehr solcher Störungen und Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist die Aufgabe der Polizei.

2

Der Begriff „Polizei" – abgeleitet von dem griechischen politeia und im Deutschen seit der zweiten Hälfte des 15. Jahrhunderts nachweisbar[2] – unterlag mit dem Wandel der verfassungsrechtlichen und politischen Bedingungen einem Bedeutungswandel. Bis in das 17. Jahrhundert verstand man unter „guter Polizey" ganz allgemein eine gute Ordnung des Gemeinwesens. Demgemäß regelten die Reichspolizeiordnungen (1530, 1548, 1577) ebenso wie die Polizeiordnungen der Territorien und Städte die unterschiedlichsten Lebensbereiche, wie etwa die ständische Gliederung, die Berufsausübung (ua das Gesindewesen), das allgemeine Verhalten (ua das Verbot des Luxus), das Vertragswesen (ua das Verbot des Wuchers) und das Erbrecht[3].

3

Seit Mitte des 17. Jahrhunderts kam es in einzelnen deutschen Territorien zur Herausbildung eines absolutistischen Staates, der ua die Förderung der „allgemeinen Wohlfahrt" zum Staatsziel hatte. In diesen Wohlfahrtsstaaten oblagen der Polizei umfassende Verwaltungsaufgaben. Diese waren – bei unterschiedlicher Akzentsetzung – auf die Gewährleistung der inneren Sicherheit, die Erhöhung der Wirtschaftskraft und auf das Wohlergehen der Untertanen („das größte Glück der größten Zahl") gerichtet. So bezeichnete etwa der Kameralist v Justi als „Endzweck der Policey-Gesetze, die Vergrößerung der inneren Macht und Stärke" des Staates[4] sowie die Wohlfahrt der Bürger mit dem gemeinen Besten in Einklang zu bringen[5]. Zur Förderung der öffentlichen Wohlfahrt, zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung und zur Verbesserung des privaten Wohls der Menschen nahm man im aufgeklärten Absolutismus die Polizeigewalt, das ius politiae, als zentral gelenkte, rechtlich nicht umgrenzte Staatsgewalt in Anspruch. Mit seiner Polizeigewalt bemühte sich der absolute Herrscher um die Durchsetzung wirtschaftspolitischer, sozialpolitischer oder bevölkerungspolitischer Programme und um eine umfassende Gestaltung der sozialen Ordnung.

4

Die Verwaltung des Wohlfahrts- bzw Polizeistaates war von einem zentralisierten Verwaltungsapparat und von einem sachkundigen Beamtentum geprägt, das sich aus dem Adel und dem kameralistisch geschulten Bürgertum rekrutierte. Etwa Mitte des 18. Jahrhunderts setzte eine bedeutsame verwaltungsorganisatorische Entwicklung ein: die Trennung der allgemeinen Innenverwaltung, die Polizeiaufgaben im umfassenden Sinn wahrzunehmen hatte, von den Polizeibeamten, die für die Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung, die Verbrechensbekämpfung und den Verkehr zuständig waren[6].

5

Gegen die Allzuständigkeit der Polizei im absolutistischen Wohlfahrtsstaat wandte sich die politische Theorie der Aufklärung, die seit der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts verstärkt politische und bürgerliche Freiheiten einforderte. Nunmehr unterschied man, um rechtliche Grundsätze für staatliches Handeln zu entwickeln, zwischen der Gefahrenabwehr, die der Polizei obliege, und der Wohlfahrtspflege bzw der „Beförderung des größten Glücks der größten Zahl". Diese Trennung zwischen Gefahrenabwehr und Wohlfahrtspflege fand sich ua in Pütters „Institutiones iuris publici Germanici, wenn er zwischen der „cura avertendi mala futura, der Abwehr künftiger Gefahren als Aufgabe polizeilicher Gefahrenabwehr und der „promovendae salutis cura", der Aufgabe der Verwirklichung öffentlicher Wohlfahrt, unterschied, die nicht zu den polizeilichen Aufgaben gehöre[7]. Ende des 18. Jahrhunderts definierte v Sonnenfels die Polizeiwissenschaft als die Wissenschaft von den „Grundsätze(n), die innere Sicherheit des Staates zu gründen und zu handhaben"[8]. Zu dieser inneren Sicherheit gehörte die Sicherheit der Personen, der Ehre oder der Güter. Svarez, der Schöpfer des Preußischen Allgemeinen Landrechts (PrALR) von 1794, zog aus der begrifflichen Trennung rechtsstaatliche Konsequenzen und unterschied in seinen Kronprinzenvorträgen die Polizei- und Wohlfahrtsverwaltung nach ihrer Eingriffsintensität: „Zu Einschränkungen, welche auf die Abwendung gemeiner Gefahren und Beschädigungen abzielen, hat der Staat ein stärkeres Recht als zu solchen, wodurch bloß der Privatwohlstand, die Bequemlichkeit, der angenehme Lebensgenuss pp. befördert werden sollen"[9].

6

In Preußen wurde die polizeiliche Aufgabe der Gefahrenabwehr frühzeitig in § 10 II 17 PrALR (1794) geregelt: „Die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung und zur Abwendung der dem Publiko oder einzelnen Mitgliedern desselben bevorstehenden Gefahr zu treffen, ist das Amt der Polizey". Die Bedeutung dieser an sich nur Organisationsfragen regelnden Vorschrift darf allerdings nicht überbewertet werden[10]. Denn erst im Verlauf des 19. Jahrhunderts setzte sich die Trennung zwischen Gefahrenabwehr und Wohlfahrtspflege allmählich auch in der Rechtspraxis durch. Diese Trennung beruhte auf der Einsicht, dass die wohlfahrtsstaatliche Verwaltung mit ihrer „Wohlfahrtspolizei" die Freiheit der Bürger bedrohe und der Staat deshalb, von Ausnahmen abgesehen, auf die Wahrung der öffentlichen Sicherheit beschränkt sein solle[11]. Eingriffsmaßnahmen zur staatlichen Wohlfahrtspflege sollten daher lediglich auf gesetzlicher Grundlage zulässig sein; hingegen wurden Eingriffe zum Zweck der polizeilichen Gefahrenabwehr noch lange Zeit durch die Aufgabe des Staates zur Gefahrenabwehr (naturrechtlich) legitimiert[12].

II. Die Durchsetzung der rechtsstaatlichen Bindung der Polizeigewalt

Literatur: Götz, Vor 60 Jahren – Preußisches Polizeiverwaltungsgesetz, JuS 1991, 805; Krause, Das Allgemeine Landrecht als Naturrechtssurrogat: Zur Behandlung des § 10 II 17 ALR in Rechtsprechung und Literatur im ausgehenden Konstitutionalismus, in: Schünemann ua, Das Menschenbild im weltweiten Wandel der Grundrechte, 2002, S. 233; Maier, Die ältere deutsche Staats- und Verwaltungslehre, 2. Aufl 1980; Naas, Die Entstehung des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931, 2003; Preu, Polizeibegriff und Staatszwecklehre, 1983; Thoma, Der Polizeibefehl im Badischen Recht, 1906; von Unruh, Polizei, Polizeiwissenschaft und Kameralistik, in: Jeserich ua, Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd 1, 1983, S. 388; Weyreuther, Eigentum, öffentliche Ordnung und Baupolizei. Gedanken zum Kreuzbergurteil, 1972.

7

In der rechtlichen Beschränkung der Polizeigewalt auf die Gefahrenabwehr liegt der entscheidende Schritt vom alten „Polizeistaat" zum neuen „liberalen Rechtsstaat"[13].

1. In Preußen

8

In Preußen wurde die rechtliche Bindung der Polizeigewalt an die Aufgabe der Gefahrenabwehr richterrechtlich durchgesetzt. Richtungsweisend war das Kreuzbergurteil des Preußischen Oberverwaltungsgerichts (PrOVG) vom 14.6.1882[14]:

9

Aus ästhetischen Gründen hatte das Polizeipräsidium Berlin eine PVO folgenden Inhalts erlassen: „§ 1: In dem das Siegesdenkmal auf dem Kreuzberg umgebenden Bauviertel dürfen Gebäude fortan nur in solcher Höhe errichtet werden, dass dadurch die Aussicht von dem Fuße des Denkmals auf die Stadt und deren Umgebung nicht behindert und die Ansicht des Denkmals nicht beeinträchtigt wird". Dem Kläger wurde die Baugenehmigung für ein vierstöckiges Wohngebäude versagt, weil eine Beeinträchtigung der Aussicht auf die Stadt und das Denkmal befürchtet wurde. Der Klage gegen das Bauverbot gab das PrOVG statt, da der genannten PVO die gesetzliche Grundlage fehle. Auf den fortgeltenden § 10 II 17 PrALR könne die PVO nicht gestützt werden. Dieser diene der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, weshalb die auf ästhetische Ziele gerichtete PVO ihre Rechtsgrundlage darin nicht finden könne. Die Fürsorge für die öffentliche Wohlfahrt und das Gemeinwohl gehöre nicht zu den Aufgaben der Polizei. Zwar könne der Gesetzgeber den Polizeibehörden einzelne Aufgaben öffentlicher Wohlfahrtspflege zuweisen und insoweit auch Eingriffsnormen vorsehen; auf die polizeiliche Generalklausel könne die öffentliche Wohlfahrtspflege aber nicht gestützt werden.

10

Im ausgehenden 19. und beginnenden 20. Jahrhundert erarbeitete das PrOVG in einer umfangreichen Rspr zu § 10 II 17 PrALR die wesentlichen und auch heute noch gültigen Grundsätze des Polizeirechts. Diese haben teils Eingang in die polizeirechtlichen Kodifikationen gefunden. Wichtiger Markstein in der Entwicklung des Polizeirechts war dabei das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz (PrPVG) vom 1. Juni 1931. Dessen § 14 I enthielt bereits den Wortlaut der polizeilichen Generalklausel, wie sie im heutigen Polizeirecht nach wie vor gebräuchlich ist[15].

2. In Baden und in Württemberg

11

In den süddeutschen Staaten setzte der Gesetzgeber durch Erlass der Polizeistrafgesetzbücher der Polizeigewalt rechtsstaatliche Grenzen[16]. Am 31.10.1863 wurde – vom französischen, preußischen und bayerischen Recht beeinflusst – das Badische Polizeistrafgesetzbuch (BadPStGB) erlassen (RegBl S. 439). Bereits in den ersten Kommentierungen wird es als Markstein auf dem Weg zu einem rechtsstaatlichen Verwaltungsrecht begrüßt:

„Das Polizeistrafgesetzbuch bewirkt für ein sehr ausgedehntes Gebiet des öffentlichen Lebens eine tief eingreifende Änderung der bisherigen Rechtsordnung. Die Polizeistrafen beruhten nämlich bisher rechtlich nicht notwendig und tatsächlich nur ausnahmsweise auf Gesetzen; sie gründeten sich vielmehr in der großen Mehrzahl der Fälle auf Verordnungen, sei es des Landesherrn, sei es einer höheren oder niederen Behörde, oder wurden gar ohne alle voraus festgesetzte Norm im einzelnen Falle nach ganz generellen Gesichtspunkten, zB wegen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verhängt und in allen Fällen von den Polizeibehörden selbst ausgesprochen; in Zukunft dagegen sollen auch Polizeiübertretungen ebenso wie Verbrechen und Vergehen nur auf Grund eines Gesetzes und kraft richterlichen Urteiles bestraft werden dürfen. […] Die prinzipielle Gleichstellung der polizeilichen Strafvorschriften mit eigentlichen Strafgesetzen lässt theoretisch die Strafe nicht mehr als Geltendmachung einer Amtsgewalt, sondern als Sanktion des Gesetzes erscheinen und führt praktisch zur Ausdehnung der Kompetenz der Gerichte auch über Polizeifrevel. War die Polizeistrafe, so lange sie aus der Amtsgewalt der Polizeibehörden hervorging, konsequenter Weise von diesen zu verhängen, so ist dagegen, wenn sie als eine (in die Privatrechtssphäre eingreifende) Folge einer Gesetzesübertretung aufgefasst wird, naturgemäß der Strafrichter zum Urteil berufen. Nicht minder leuchtet ein, dass diese Einrichtung einen vorzüglichen […] Schutz gegen Missbrauch der Polizeigewalt gewährt, indem sie die Aufstellung der Norm und die Anwendung derselben verschiedenen Händen anvertraut"[17].

12

Zu den freiheitsschützenden Regelungen des allgemeinen Teils des BadPStGB zählte, dass strafbewehrte PVOen nur auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung erlassen werden durften (§ 1 II). Der besondere Teil normierte neben Ermächtigungen zum Erlass von PVOen ua Übertretungen in Bezug auf die Baupolizei (§§ 116 ff.), auf die Straßen- und Wasserpolizei (§§ 120 ff.) oder auf die Gewerbepolizei (§§ 133 ff.).

13

Diese Bestimmungen konnten nicht alle Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erfassen; auch mussten die Polizeibehörden vielfach zur Verhinderung oder Unterbindung von Polizeistraftaten einschreiten. Diese Lücke füllte die Generalklausel des § 30 BadPStGB aus:

„Neben den Bestimmungen des gegenwärtigen Gesetzbuchs bleibt den Polizeibehörden die Befugnis vorbehalten, auch unabhängig von der strafgerichtlichen Verfolgung rechts- und ordnungswidrige Zustände innerhalb ihrer Zuständigkeit zu beseitigen und deren Entstehung oder Fortsetzung zu hindern.

Anordnungen dieser Art sind nur insoweit zu treffen, als sie im öffentlichen Interesse geboten erscheinen."

14

In Württemberg bildete das am 27.12.1871 (RegBl S. 391) erlassene Württembergische Polizeistrafgesetzbuch (WPStGB) die Grundlage für polizeiliche Anordnungen und Maßnahmen. Im Unterschied zu Baden fehlte es allerdings an einer dem § 30 BadPStGB vergleichbaren Generalklausel. Hier galt gewohnheitsrechtlich, „dass den Polizeibehörden als Ausfluss der in der allgemeinen Staatsgewalt enthaltenen Polizeigewalt das Recht zusteht, in dem ihrer Fürsorge anvertrauten Bereich der öffentlichen Verwaltung und innerhalb ihrer gesetzlichen Grenzen die unumgängliche Ordnung im Gemeinwesen entsprechend den Bedürfnissen der Bevölkerung gegen drohende Gefahren zu schützen und hierbei die persönliche Handlungsfreiheit des Einzelnen entsprechend zu beschränken"[18].

III. Weitere Entwicklungen

1. Die Zerstörung des rechtsstaatlichen Polizeirechts im Nationalsozialismus

Literatur: Dams/Stolle, Die Gestapo, 4. Aufl, 2017; Echterhölter, Das öffentliche Recht im nationalsozialistischen Staat, 1970; Götz, Polizei und Polizeirecht, in: Jeserich ua, Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd 4, 1985, S. 1017; Just, Polizeibegriff und Polizeirecht im Nationalsozialismus, 1990; Kirchberg, Der Badische Verwaltungsgerichtshof im Dritten Reich, 1982; Pünder, Pervertierung des Polizeirechts im Nationalsozialismus, Jura 2023, 10, 136; Schwegel, Der Polizeibegriff im NS-Staat, 2005; Stolleis, Gemeinwohlformeln im nationalsozialistischen Recht, 1974; Terhorst, Polizeiliche planmäßige Überwachung und polizeiliche Vorbeugungshaft im Dritten Reich, 1985; Wagner, Die Polizei im Faschismus, in: Reifner/Sonnen, Strafjustiz und Polizei im Dritten Reich, 1984, S. 161; Werle, Justiz-Strafrecht und polizeiliche Verbrechensbekämpfung im Dritten Reich, 1989; Wilhelm, Die Polizei im NS-Staat, 2. Aufl 1999.

15

Die nationalsozialistische Machtergreifung unterbrach die Entwicklung zu einem demokratischen Rechts- und Verfassungsstaat. Die Zerstörung rechtsstaatlicher Traditionen ist im Polizeirecht besonders augenfällig. In organisatorischer Hinsicht kam es zur „Verreichlichung" der Polizei, zu ihrer Verschmelzung mit der Parteiorganisation SS sowie zur Verselbstständigung der Polizei (va der politischen Polizei) gegenüber der übrigen Verwaltung[19]. 1936 erfolgte die Ernennung Himmlers zum „Reichsführer SS und Chef der Deutschen Polizei" und 1939 die Schaffung des Reichssicherheitshauptamtes (RSHA) als oberster Sicherheitsbehörde für das gesamte Reich. 1936 wurde die Geheime Staatspolizei (Gestapo) aus der allgemeinen inneren Verwaltung ausgegliedert und personell mit der Parteiführung verflochten. Ihr Auftrag war die Bekämpfung „aller staatsgefährlichen Bestrebungen im gesamten Staatsgebiet[20], die Führung polizeilicher Ermittlungen bei strafbaren Angriffen auf Partei und Staat[21] und die Verwaltung der Konzentrationslager[22]. Sie war zur Verhängung der berüchtigten „Schutzhaft, dh zur Einweisung in Konzentrationslager berechtigt[23]. Die Verfügungen der Gestapo unterlagen keiner verwaltungsgerichtlichen Kontrolle[24].

16

Die Auslegung des überkommenen und fortgeltenden Polizeirechts erfolgte in zentralen Bereichen unter dem Zeichen der nationalsozialistischen Ideologie. Die Übernahme nationalsozialistischer Formeln in das Polizeirecht hat zur Zerstörung seiner rechtsstaatlichen Grundlage wesentlich beigetragen[25]. So wurde etwa der Begriff der öffentlichen Ordnung im Sinne der nationalsozialistischen Anschauung interpretiert[26] oder der Grundsatz „Gemeinnutz geht vor Eigennutz zur Grundlage der Rspr auf dem Gebiet des Polizeirechts gemacht[27]. Bei der Überprüfung polizeilichen Ermessens wurden Entscheidungen mit „staatspolitischem Einschlag für nicht justiziabel gehalten[28]. In der Konsequenz dieser Entwicklungen standen schließlich Bestrebungen va des nationalsozialistisch geprägten Schrifttums, den seit dem Kreuzbergurteil des PrOVG (Rn 9) liberal-rechtsstaatlichen Grenzen unterworfenen Polizeibegriff wieder über den bloßen Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung hinaus auszudehnen[29].

2. Die Neuorganisation der Polizei nach dem Zweiten Weltkrieg

Literatur: Bastian, Westdeutsches Polizeirecht unter alliierter Besatzung (1945-1955), 2010.

17

Nach dem Zweiten Weltkrieg suchte man durch umfassende organisatorische Maßnahmen eine rechtsstaatliche Polizeiverwaltung zu sichern. Dabei wurde in der zentralistischen Polizeiorganisation eine wesentliche Gefahr für die politische Neutralität der Polizei gesehen. Ziel der Neuordnung des Polizeiwesens in den Ländern der amerikanischen und britischen Besatzungszonen war daher, die polizeiliche Gewalt des Staates auf organisatorisch unabhängige Behörden zu verteilen, um durch diese Form der Gewaltenteilung einen Missbrauch der Polizeigewalt zu verhindern. Zu diesem Zweck hat man in Bayern, Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein den überkommenen Zuständigkeitsbereich der Polizeibehörden in eine (staatliche) Polizeiverwaltung und eine (in den unteren Instanzen meist kommunalisierte) Ordnungsverwaltung aufgespalten. Ordnungsbehörden sind ua die Gemeinden, aber auch staatliche Verwaltungsbehörden (insbesondere Landratsämter), die auf der Grundlage des Ordnungsrechts Aufgaben der Gefahrenabwehr „vom Schreibtisch aus" erfüllen. Das Ordnungsrecht in diesem Sinne besteht aus einer Vielzahl von Spezialgesetzen (zB AuslG, VersG, PassG, GewO) und darüber hinaus aus einem allgemeinen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, das zugleich eine ordnungsbehördliche Generalklausel enthält. In diesem Trennsystem bleiben den Polizeibehörden – entsprechend der Verwendung des Polizeibegriffs in der Umgangssprache – idR nur vollzugspolizeiliche Aufgaben: Sie haben vor allem den Verkehr zu überwachen, Straftaten zu verhüten und aufzuklären, insbesondere aber Störungen und Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Daher erfasst das Polizeirecht, das für die Landespolizei durch die Polizeigesetze (bzw Sicherheits- und Ordnungsgesetze) geregelt ist, meist nur die der Gefahrenabwehr dienende Tätigkeit der Vollzugspolizei.

18

In BW[30], Bremen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und im Saarland hielt man demgegenüber an der Einheit von Polizei- und Ordnungsverwaltung fest. Hier bleibt iSd alten Einheitssystems die Gefahrenabwehr Aufgabe „der Polizei" mit ihren Polizeibehörden und dem Polizeivollzugsdienst (§ 104 PolG). Damit umfasst der Begriff der Polizei sowohl die Vollzugspolizei als auch die Innenverwaltung mit ihren besonderen Abteilungen (zB Baurechts- oder Wasserbehörden), die auf der Grundlage spezialgesetzlicher Ermächtigungen tätig werden.

19

Die Unterscheidung zwischen Einheitssystem und Trennsystem ist nur von geringer praktischer Relevanz[31]: Organisatorisch ist eine Trennung zwischen Vollzugspolizei und Verwaltungsbehörden auch in den Ländern durchgeführt, die dem Einheitsprinzip folgen. Auch materiell-rechtlich bestehen zwischen Einheits- und Trennsystem keine Unterschiede: In den Ländern, die dem Einheitsprinzip folgen, sind die Aufgaben und Befugnisse in einem einheitlichen Gesetz geregelt, in den Ländern mit Trennsystem dagegen meist separat. Auch im Trennsystem sind die Ordnungs- und Sicherheitsbehörden – wie die „Polizeiverwaltungsbehörden" im Einheitssystem – nach der polizeilichen bzw ordnungsbehördlichen Generalklausel befugt, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren[32].

3. Die Entwicklung des Polizeirechts in Baden-Württemberg

20

Nach Bildung des Südwest-Staates wurde am 21.11.1955 ein einheitliches Polizeigesetz für BW erlassen (GBl S. 249). Aus der Vielzahl der seither ergangenen sicherheitspolitischen oder verfassungsrechtlich gebotenen Änderungen seien hervorgehoben: Das Gesetz vom 2.7.1974 (GBl S. 210), mit dem das Polizeistrafrecht abgeschafft wurde und das Gesetz vom 3.3.1977 (GBl S. 171), mit dem weitere Standardmaßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus eingefügt wurden. Mit Gesetz vom 22.10.1991[33] wurde das PolG grundlegend geändert und erweitert. Um den im Volkszählungsurteil des BVerfG entwickelten Anforderungen zu genügen, wurden bereichsspezifische Regelungen zur Datenerhebung und Datenverarbeitung, insbesondere zum Einsatz besonderer Mittel der Datenerhebung geschaffen. Die Gesetzesänderung vom 19.12.2000 brachte mit dem neu eingefügten § 21 III PolG aF (nunmehr § 44 III PolG) eine Ermächtigungsgrundlage zur Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze (hierzu § 6 Rn 89 ff.).

21

Mit Änderungsgesetz vom 18.11.2008 (GBl S. 390) wurden zahlreiche neue Ermächtigungsgrundlagen in das PolG eingefügt, auch um der anhaltenden Bedrohung durch Extremismus und Terrorismus zu begegnen. Im Einzelnen wurden Rechtsgrundlagen für den Einsatz automatischer Kennzeichenlesesysteme (§ 22a PolG aF, nunmehr § 51 PolG), für die Erhebung von Telekommunikationsverkehrsdaten und die Ermittlung des Standorts von Mobiltelefonen (§ 23a PolG aF, nunmehr § 55 PolG) und für die Errichtung projektbezogener gemeinsamer Dateien von Polizei und Verfassungsschutz (§ 48a PolG aF, nunmehr § 46 PolG) geschaffen. Weiterer Änderungsbedarf hatte sich aus der Rspr des BVerfG zur Rasterfahndung (vgl § 40 I PolG aF, nunmehr § 48 PolG) und zur Wohnraumüberwachung (vgl § 23 PolG aF, nunmehr § 50 PolG) ergeben.

22

Das Gesetz zur Umsetzung der Polizeistrukturreform vom 23.7.2013 (GBl S. 233) hat die Organisation der Polizei tiefgreifend verändert. Ziel war es, Synergieeffekte zu nutzen und durch die frei werdenden Stellen die operativen Einheiten „in der Fläche" zu stärken[34]. Zu diesem Zweck wurden die Landespolizeidirektionen mit den 37 Polizeipräsidien und Polizeidirektionen zu zwölf regional zuständigen Polizeipräsidien verschmolzen. Darüber hinaus erfolgte eine Konzentration der Behördenstruktur auf ein Polizeipräsidium Einsatz (bisher Bereitschaftspolizei, Spezialeinheiten, Wasserpolizei etc), auf ein Präsidium Technik, Logistik, Service der Polizei und auf eine Hochschule für Polizei Baden-Württemberg (bisher Polizeischulen, Hochschule für Polizei und Akademien der Polizei).

23

Durch Gesetz vom 6.10.2020 (GBl S. 735) wurde das PolG neu gefasst. Diese umfassende Polizeirechtsreform war die Reaktion auf:

24

Die in das Landesrecht umzusetzende Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rats (JI-Richtlinie)[35] zielt auf ein hohes Schutzniveau bei der Verarbeitung personenbezogener Daten zum Zweck der Verarbeitung, Ermittlung und Verfolgung von Straftaten. Zudem soll sie zu einer Harmonisierung des mitgliedstaatlichen Rechts beitragen und den Datenverkehr der Sicherheitsbehörden erleichtern. Die Reform des PolG musste ua die Übermittlung von Daten in das nichteuropäische Ausland, Protokollierungspflichten und Auskunftsrechte der Betroffenen umsetzen[36].

25

Auch waren nach der Entscheidung des BVerfG zum Bundeskriminalamtgesetz[37] die Bestimmungen zu verdeckten Ermittlern, den heimlichen Maßnahmen zur Terrorabwehr und zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei der polizeilichen Datenverarbeitung neu zu regeln. Die Rechtsgrundlagen für den Einsatz automatischer Kennzeichenlesesysteme waren ebenfalls der Rspr des BVerfG[38] anzupassen.

26

Sicherheitspolitisch war ua der Gefährdung von Großveranstaltungen durch terroristische Anschläge durch eine Erweiterung der Überwachungsmaßnahmen vorzubeugen.

IV. Die Polizei im demokratischen Rechtsstaat

Literatur: Brugger, Gusy, Gewährleistung von Freiheit und Sicherheit im Lichte unterschiedlicher Staats- und Verfassungsverständnisse, VVDStRL 63 (2004), S. 101, 151; Di Fabio, Sicherheit in Freiheit, NJW 2008, 421; Götz, Innere Sicherheit, in: Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd 4, 3. Aufl 2006, § 85; Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, 1983, S. 51; Krings, Terrorismusbekämpfung im Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Freiheit, ZRP 2015, 167; Masing, Die Ambivalenz von Freiheit und Sicherheit, JZ 2011, 753; Voßkuhle, Das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit, in: FS Würtenberger, S. 1101; Würtenberger, Freiheit und Sicherheit – Die Grenzen der Persönlichkeitsentfaltung, in: Rill, Grundrechte – Grundpflichten, 2001, S. 15.

27

„Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit seiner Bevölkerung sind Verfassungswerte, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzichtbar sind, weil die Institution Staat von ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet"[39]. Die Gefahrenabwehr und die Sicherung des Rechtsfriedens sind die unverzichtbaren Grundfunktionen des Rechtsstaates. Die Staatsaufgabe Sicherheit fordert den Schutz von Leben und Gesundheit, der autonomen Entfaltung der grundrechtlich gewährleisteten Freiheit sowie die recht- und verfassungsmäßige Arbeit des Staates und seiner Institutionen. Dabei kann die effektive Gewährleistung der inneren Sicherheit in Konflikt mit den grundrechtlich verbürgten Freiheiten geraten, wenn zur Abwehr von Gefahren Grundrechtseingriffe erforderlich werden.

1. Grundrechtliche und staatsorganisationsrechtliche Legitimation polizeilichen Handelns

Literatur: Knemeyer, Der Schutz der Allgemeinheit und der individuellen Rechte durch die polizei- und ordnungsrechtlichen Handlungsvollmachten der Exekutive, VVDStRL 35 (1977), S. 221; Möstl, Sicherheitsgewährleistung im gewaltenteilenden Rechtsstaat, in: Demel ua, Funktionen und Kontrolle der Gewalten, 2001, S. 53.

a) Polizeiliche Gefahrenabwehr als verfassungsrechtliche Pflicht

28

Im demokratischen Rechtsstaat findet das Handeln der Polizei – wie alle staatliche Gewalt – seine Grundlage und seine Grenzen in der Verfassung und in der einfachgesetzlichen Rechtsordnung. Die Leitziele der Verfassung, nämlich Achtung und Schutz der Menschenwürde, der Grundrechte und des demokratischen Rechtsstaates, bestimmen die Ziele und Grenzen polizeilichen Handelns. Den Staat treffen für die Grundrechte seiner Bürger Schutzpflichten[40], denen er durch Maßnahmen auf der Grundlage des Polizei- und Ordnungsrechts genügt.

29

Bei der Erfüllung der grundrechtlichen Schutzpflichten hat der Gesetzgeber einen weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum. Dieser ist allerdings durch das Untermaßverbot begrenzt[41]. Der Staat darf die Grundrechte seiner Bürger nicht unterhalb des verfassungsrechtlich gebotenen Maßes, also „untermäßig" schützen. Das Untermaßverbot wendet sich gegen staatliche Passivität und wirkt eingriffsgebietend, wenn die Grundrechte ansonsten nicht gegen Dritte geschützt werden können. Je existenzieller die Bürger in ihren Grundrechten betroffen sind, desto weitreichendere Befugnisse kommen dem Staat zu ihrem Schutz zu (sog je-desto-Formel)[42]. Soweit die Eingriffsbefugnisse des Polizeirechts Ermessen einräumen, muss dieses unter Beachtung der grundrechtlichen Schutzpflichten ausgeübt werden. Die Proportionalität der Schutzgewähr verlangt, die Bedeutung des betroffenen Grundrechts, das Ausmaß der ihm drohenden Gefahren, die widerstreitenden Grundrechte Dritter und die öffentlichen Interessen zur Konkordanz zu bringen.

30

Die grundrechtlichen Schutzpflichten haben im Polizeirecht einerseits und im Straf-und Strafprozessrecht andererseits eine unterschiedliche maßstabsbildende Kraft[43]. Zwar hat auch das Strafrecht eine general- und spezialpräventive Funktion, die ua bei der Verhängung von Maßregeln der Sicherung (wie bei der Sicherungsverwahrung) zur Geltung kommt. Dessen ungeachtet verfolgt das Strafrecht aber zunächst die Ahndung begangenen Unrechts. Demgegenüber zielt das Polizeirecht ausschließlich und unmittelbar darauf ab, Gefahren und Störungen abzuwehren. Es steht damit in einem weitaus engeren Bezug zu den staatlichen Schutzpflichten als das Straf- und das Strafprozessrecht. Daher müssen sich im Polizeirecht die legislativen und exekutiven Handlungsspielräume erweitern: Der Zweck der unmittelbaren Gefahrenabwehr rechtfertigt weiterreichende Grundrechtseingriffe als zur Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs.

31

Die Dogmatik der grundrechtlichen Schutzpflichten führt zu einer Perspektiverweiterung hin zu einem dreipoligen Grundrechtsverhältnis: Das Polizeirecht kann nicht mehr auf das Verhältnis des Eingriffsbetroffenen zum Gefahren abwehrenden Staat reduziert werden; vielmehr ist auch das Verhältnis des Schutzbedürftigen zum Staat und schließlich das Verhältnis der Bürger untereinander in den Blick zu nehmen. Die Dogmatik trägt dem mit der Zuschreibung drittschützender Zielsetzungen polizei- und sicherheitsrechtlicher Eingriffsbefugnisse und mit der Reduktion von Ermessensspielräumen Rechnung, was eine Pflicht zum polizeilichen Einschreiten zur Folge haben kann[44].

b) Die Grundrechte als Grenze polizeilichen Handelns

32

Die Verfassung ist Grund, aber auch Grenze polizeilichen Handelns. Im Polizeirecht kommen die Grundrechte auch und vor allem in ihrer klassischen Funktion als Abwehrrechte zur Geltung, die dem Bürger einen Bereich autonomer Entfaltung garantieren. Die Dogmatik nahezu eines jeden Grundrechts hat daher eine polizeirechtliche Dimension. Zwar ist die Rechtmäßigkeit polizeilicher Eingriffe in erster Linie am Maßstab der jeweiligen Rechtsgrundlage zu messen (Anwendungsvorrang des einfachen Rechts). Allerdings muss dieses und seine Auslegung mit den betroffenen Grundrechten vereinbar sein. In den folgenden Kapiteln werden daher die je betroffenen Grundrechte im Zusammenhang mit den betreffenden Rechtsgrundlagen erörtert.

2. Das Problem der demokratischen Legitimation polizeilichen Handelns

33

In einer pluralistischen politischen Ordnung müssen sich – wie der Staat insgesamt – auch die Polizeibehörden vom Prinzip der Nichtidentifikation leiten lassen. Der Schutz grundrechtlicher Freiheit ist unabhängig von (linken oder rechten) politischen Zielsetzungen oder persönlichen Interessen. Die Durchsetzung bestimmter gesellschaftlicher Wertvorstellungen ist ebenso wenig Aufgabe der Polizei, weshalb das Schutzgut „öffentliche Ordnung" stark an Bedeutung verloren hat (§ 5 Rn 441).

34

Durch die Bindung an das demokratisch legitimierte Polizeirecht und durch die demokratische Verantwortlichkeit der Polizeiorgane erhält das Handeln der Polizei – wie der Verwaltung insgesamt – eine mittelbare, aber doch beachtliche demokratische Legitimation. Im demokratischen Rechtsstaat muss der demokratisch legitimierten Rechtsordnung notfalls durch polizeiliche Maßnahmen Geltung verschafft und ihre Durchsetzung gesichert werden. In diesem Sinne ist es Aufgabe der Vollzugspolizei, die demokratisch legitimierte Rechtsordnung und mit ihr die Entscheidungen von Politik und Verwaltung durchzusetzen. Dies gilt auch dann, wenn diese vor dem Forum einer kritischen Öffentlichkeit Widerspruch erfahren oder keine Akzeptanz in Kreisen politisch engagierter Minderheiten finden. In gesellschaftlichen und politischen Auseinandersetzungen Stellung zu beziehen, ist nicht Aufgabe der Vollzugspolizei. Sie muss durchsetzen, was die demokratisch legitimierte politische Führung zu verantworten hat. Die Herstellung von Konsens und Legitimität ist nicht ihre Aufgabe. Daher kann es allenfalls polizeitaktisch angeraten sein, dass Polizeibeamte zur Reduzierung von „Aggressionsstaus" mit Demonstranten über deren Forderungen diskutieren.

35

Hat die Polizei keine politische Funktion, so ist ihre Rolle für die Bildung politisch-rechtlichen Bewusstseins doch nicht gering zu veranschlagen. Für manchen bildet die Konfrontation mit der Eingriffsverwaltung die Erfahrung, vor der er den Staat und seine Autorität (positiv oder negativ) beurteilt. Daher muss die Polizei im Umgang mit dem Bürger die rechtlichen Grenzen ihres Handelns strikt beachten und soweit möglich „bürgerfreundlich auftreten. Außerdem obliegt es der Polizei, das Vertrauen in die Geltung der Rechtsordnung aufrechtzuerhalten und diese notfalls mit rechtsstaatlichen Mitteln „polizeilich durchzusetzen. Ein Einschreiten der Polizei kann deshalb auch geboten sein, um den Rechtsgehorsam aufrechtzuerhalten oder zu stärken. Verschiedentlich wird der Polizei darüber hinaus der Auftrag zugeschrieben, das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu stärken. Dem ist zuzustimmen, soweit das Gefühl von Sicherheit Voraussetzung für die Ausübung grundrechtlicher Freiheiten ist[45]. So sollte zB durch polizeiliche Präsenz und Maßnahmen verhindert werden, dass aus einem Bedrohungsgefühl heraus bestimmte Stadtteile oder öffentliche Verkehrsmittel (zur Nachtzeit) gemieden werden.

36

Der Kampfbegriff „Polizeistaat findet regelmäßig Eingang in die politische Auseinandersetzung, wenn das Ordnungsrecht oder die Rechtsordnung insgesamt bei Teilen der Bevölkerung auf Ablehnung stößt. Mit dem Verlust des Konsenses über das „richtige Recht geht nicht selten die Bereitschaft zum freiwilligen Rechtsgehorsam verloren. In derartigen Situationen drohender Rechtlosigkeit hat die Polizei die vom Gesetzgeber getroffenen Regeln wenn nötig in weitem Umfang mit Zwangsmaßnahmen durchzusetzen. Im demokratischen Rechtsstaat sollte es allerdings nicht zu Verhältnissen kommen, in der sich der gesetzgeberische Wille nur noch durch den Einsatz der Polizei durchsetzen lässt. Vielmehr muss sich der Staat darum bemühen, dem politischen Willen des Volkes zu entsprechen[46]. Ist ihm die breite Akzeptanz der Bevölkerung sicher, braucht der demokratische Rechtsstaat seine Funktionsfähigkeit nicht unter massivem Einsatz seines Gewaltmonopols durchzusetzen.

3. Zur Privatisierung der Gefahrenabwehr

Literatur: Ernst, Die Wahrnehmung des öffentlichen Hausrechts durch private Sicherheitsdienste, NVwZ 2015, 333; Pitschas, Neues Verwaltungsrecht im partnerschaftlichen Rechtsstaat?, DÖV 2004, 231; Stober (Hg), Public-Private-Partnerships und Sicherheitspartnerschaften, 2000; ders/Olschok, Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, 2004; Würtenberger/Tanneberger, Privatisierung der inneren Sicherheit?, in: Hochhuth, Rückzug des Staates und Freiheit des Einzelnen, 2012, 47.

37

In der Normalsituation des demokratischen Rechtsstaates ist die Polizei bloße Reservegewalt, die wegen verbreiteten Rechtsgehorsams nur zurückhaltend eingesetzt wird. Gleichwohl: Das staatliche Gewaltmonopol verlangt unbedingte Geltung. Geht das Vertrauen in die Effizienz und Präsenz polizeilicher Gefahrenabwehr verloren, wird diese in privater Regie übernommen. Blickt man auf die Zuwachsraten der Sicherheitswirtschaft[47], so scheint es dem Staat offenbar immer weniger zu gelingen, allen Bürgern in gleicher und ausreichender Weise Schutz zu gewähren. Das ist auch und gerade unter sozialstaatlichen Gesichtspunkten äußerst bedenklich. Denn wenn die bislang egalitär gewährleistete innere Sicherheit in eine „Zwei-Klassen-Sicherheitsgesellschaft" abgleitet, bleiben jene Bevölkerungsanteile auf der Strecke, die zur privaten Sicherheitsvorsorge wirtschaftlich nicht in der Lage sind[48].

38

Gleichwohl liegt die Privatisierung der Gefahrenabwehr auf der Linie neoliberaler Forderungen nach einer Privatisierung von Staatsaufgaben und einem schlanken Staat[49]. Im Sinne eines kooperativen Verwaltungsstaats werden neue Formen einer Police-Private-Partnership entwickelt, die zur Gewährleistung innerer Sicherheit auf eine Partnerschaft zwischen Polizei und Gesellschaft setzen. Dabei kooperiert die Polizei mit den Bürgern und Sicherheitsunternehmen sowie mit den Trägern der Sozialarbeit, um Sicherheitskonzepte zu entwickeln und umzusetzen. Diese sog kooperative Sicherheitsvorsorge entbindet den Staat jedoch nicht von seiner Gewährleistungs-, Regulierungs-und Kontrollverantwortung für die innere Sicherheit[50].

39

Art 33 IV GG setzt dem Rückzug des Staates aus seiner Verantwortung für den Schutz der inneren Sicherheit Grenzen[51]. Die Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben darf als ständige Aufgabe idR nur Angehörigen des öffentlichen Dienstes übertragen werden. Davon abgesehen streiten das staatliche Gewaltmonopol und das sozialstaatliche Gebot einer egalitären Sicherheitsgewährleistung dafür, die Gewährleistung der inneren Sicherheit in der Hand des Staates zu belassen.

4. Von der Gefahrenabwehr zur Gefahrenprävention

40

Der Schritt von der Gefahrenabwehr zur Gefahrenprävention markiert einen Paradigmenwechsel im modernen Polizei- und Sicherheitsrecht. Das überkommene Polizeirecht sah ein Einschreiten im Grundsatz erst nach Überschreiten der „Gefahrenschwelle" vor. Demgegenüber fordert das ergänzend hinzugetretene Leitbild der Gefahrenprävention, dass die Polizei Gefahren gar nicht erst entstehen lässt. Diese Präventionsorientierung der Polizei erfordert ein neues und im Einzelnen sehr umstrittenes Instrumentarium: Daten und Informationen müssen gesammelt und gespeichert werden, um möglicherweise entstehende Gefahren abzuwehren (sog Informationsvorsorge). Außerdem müssen die Eingriffsschwellen teils erheblich abgesenkt werden, um bereits im Vorfeld von Gefahren Informationseingriffe oder gar Abwehrmaßnahmen zu ermöglichen. Dem entspricht, dass sich Maßnahmen der Gefahrenprävention in weitem Umfang gegen Nichtstörer richten.

a) Die Bewältigung von Risiko- und Gefahrenlagen im Ordnungsrecht

Literatur: Calliess, Vorsorgeprinzip und Beweislastverteilung im Verwaltungsrecht, DVBl 2001, 1725; Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, 1994; Jaeckel, Gefahrenabwehrrecht und Risikodogmatik, 2010; Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, 1985.

41

Der Paradigmenwechsel zur Gefahrenprävention hat sich zunächst im Ordnungsrecht vollzogen. Auf die Herausforderungen einer Mensch und Natur immer bedrohlicher werdenden technischen Welt sowie auf neue Gefährdungslagen für die Infrastruktur durch Naturkatastrophen und Terrorismus reagierte der Staat mit einer Ausdifferenzierung des Ordnungsrechts und der Ordnungsbehörden. Im Bereich des Umwelt-, Natur- und Gesundheitsschutzes dient eine langfristig planende Gefahren- und Risikovorsorge dem Schutz von Leben und Gesundheit der Bürger sowie dem ökologischen Gleichgewicht. Entsprechend dem Vorsorgeprinzip sucht der Staat bereits im Vorfeld das Entstehen von Gefahren zu verhindern und erst in zweiter Linie Gefahren oder bereits eingetretene Schäden zu bekämpfen. Dabei ist vielfach die Beurteilung schwierig, ob und unter welchen Voraussetzungen bestimmte Stoffe, Chemikalien etc zu welchen Gefährdungen führen und mit welchen Maßnahmen diesen entgegen zu steuern ist[52]. Nicht selten sind die Gefährdungs- und Risikopotenziale selbst zwischen den hinzugezogenen Experten umstritten.

Beispiel: Welche Gesundheitsrisiken entstehen durch elektromagnetische Felder einer Starkstromleitung oder einer Mobilfunkantenne auf dem Dach eines Mehrfamilienhauses?

42

Zur Bezeichnung verschiedener Risiken verwendet der Gesetzgeber unterschiedliche Eingriffsschwellen. Wenn im Umweltrecht bspw die „Besorgnis" einer schädlichen Verunreinigung des Grundwassers (§ 48 II WHG) gefordert wird, ist der Nachweis künftig eintretender Schäden nicht erforderlich. Eine ähnliche Eingriffsschwelle bildet die „Vorsorge", bspw in § 5 I Nr 2 BImSchG; auch hier geht es nicht nur um die Abwehr konkreter Gefahren, sondern um die Gefahrenprävention. Mehr noch als im überkommenen Polizeirecht bereitet es im Bereich der Gefahrenprävention Schwierigkeiten, grundrechtliche Freiheitsrechte (Art 12 I, 14 I GG) mit den staatlichen Schutzpflichten für das Leben und die Gesundheit der Bürger (Art 2 II 1 GG) in Einklang zu bringen.

b) Die Bewältigung von Risiko- und Gefahrenlagen im Polizeirecht

Literatur: Danne, Prävention und Repression im Sicherheitsrecht, 2022; Darnstädt, Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, 1983; Germann, Das Vorsorgeprinzip als vorverlagerte Gefahrenabwehr, 1993; Kugelmann, Der polizeiliche Gefahrenbegriff in Gefahr?, DÖV 2003, 781; Trute, Die Erosion des klassischen Polizeirechts durch die polizeiliche Informationsvorsorge, in: Erbguth ua, GS für Jeand'Heur, 1999, S. 403; Wehr, Zivile Sicherheit im Polizei- und Ordnungsrecht, in: Gusy/Kugelmann/Würtenberger, Rechtshandbuch Zivile Sicherheit, 2017, S. 427; Würtenberger, Das Polizei- und Sicherheitsrecht vor den Herausforderungen des Terrorismus, in: Masing/Jouanjan, Terrorismusbekämpfung, Menschenrechtsschutz und Föderation, 2008, S. 27.

43

Die Gefahrenprävention hat in den letzten beiden Jahrzehnten eine neue Dimension gewonnen. Je stärker der Rechtsfrieden durch organisierte Kriminalität, Extremismus und Terrorismus gefährdet wird, desto eher scheint es angemessen, insbesondere durch neuere Methoden der Beobachtung und Datenverarbeitung (bspw Rasterfahndung, automatische Erfassung von Kfz-Kennzeichen, Videoüberwachung öffentlicher Plätze) bereits im Vorfeld der Gefahr vorsorgend und sichernd tätig zu werden. Die Informationsvorsorge dient ebenso wie die Vorverlagerung polizeilicher Eingriffskompetenzen in den Bereich der Gefahrenprävention dem Auftrag des Staates, Leben, Gesundheit und Eigentum der Bürger zu schützen. Der Paradigmenwechsel des Polizeirechts von seiner Ausrichtung auf den liberal-rechtsstaatlichen Gefahrenbegriff hin zu einer präventionsstaatlichen Risikovorsorge zeigt sich anhand folgender Entwicklungen:

44

(1) Das Polizeirecht des liberalen Rechtsstaates gestattete polizeiliches Handeln nur zur Abwehr drohender Gefahren, das präventionsstaatliche Polizeirecht gestattet polizeiliche Maßnahmen bereits bei der Besorgnis bzw bei dem Risiko, dass Gefahren entstehen können. Die Polizei kann bereits im Vorfeld von Gefahren aktiv werden. Die klassische polizeiliche Gefahrenschwelle wird damit zu einer Risikoschwelle abgesenkt. So dienen etwa Antiterrordateien (vgl § 6 Rn 213) der Abwehr terroristischer Gefährdungen, von denen ungewiss ist,