Konsolidierungsstrategien der Bundesländer: Verantwortung für die Zukunft

Von Verlag Bertelsmann Stiftung

Der "Schuldenmonitor" der Bertelsmann Stiftung prophezeit es bereits seit drei Jahren: Die Bundesländer erwartet ein beträchtlicher Konsolidierungsbedarf. Aber welche Möglichkeiten stehen für eine solche Konsolidierung offen? Wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt? Die empirische Studie "Konsolidierungsstrategien der Bundesländer" bietet praktikable Handlungsoptionen. Sie identifiziert erfolgreiche Ansätze auf Länderebene und stellt sie allen Bundesländern zur Verfügung.
Der "Schuldenmonitor" der Bertelsmann Stiftung prophezeit es bereits seit drei Jahren: Die Bundesländer erwartet ein beträchtlicher Konsolidierungsbedarf. Aber welche Möglichkeiten stehen für eine solche Konsolidierung offen? Wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt? Die empirische Studie "Konsolidierungsstrategien der Bundesländer" bietet praktikable Handlungsoptionen. Sie identifiziert erfolgreiche Ansätze auf Länderebene und stellt sie allen Bundesländern zur Verfügung.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Verlag Bertelsmann Stiftung
• Erscheinungsdatum: 15. Juli 2010
• ISBN: 9783867931380

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der

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sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2010 E-Book-Ausgabe (EPUB)

© 2009 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh

Verantwortlich: Dr. Thieß Petersen, Dr. Ole Wintermann

Lektorat: Dr. Arno Kappler, Soest

Herstellung: Christiane Raffel

Umschlaggestaltung: Nadine Humann

Umschlagabbildung: Fotolia/Gina Sanders

Satz und Druck: Hans Kock Buch- und Offsetdruck GmbH, Bielefeld

ISBN : 978-3-86793-138-0

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Vorwort

Die hier vorgelegte Untersuchung von Haushaltskonsolidierungen in den deutschen Bundesländern ist das Ergebnis einer Gutachtenstudie, die von der Bertelsmann Stiftung in Auftrag gegeben wurde. Im Gegensatz zu den herkömmlichen Benchmarking-Vergleichen, die überwiegend auf eine Analyse der Ausgaben bzw. Einnahmen der Bundesländer abzielen, möchte diese Studie sehr viel stärker die Haushaltsinstitutionen sowie den Politikprozess in den Blick nehmen. Ziel ist es, die unterschiedlichen Sanierungsstrategien der Bundesländer herauszuarbeiten.

Hierfür haben die Verfasser alle Haushaltsverantwortlichen in den 16 Bundesländern in oft mehrstündigen Interviews anhand eines strukturierten Leitfadens befragt. Darüber hinaus wurde von allen 16 Länderfinanzministerien ein standardisierter Fragebogen zu den Haushaltsinstitutionen beantwortet. Die Datenerhebung hierfür endete im April 2008. Die Studie führt neben diesen eher qualitativen Forschungsmethoden auch empirische Untersuchungen durch. Für die detaillierte Analyse der Haushaltsdaten konnten leider - aufgrund der Datenverfügbarkeit - nur Daten bis 2004 verwendet werden.

Wir möchten als Autoren besonders allen Haushaltsverantwortlichen sowie den weiteren Experten danken, die wir für diese Studie befragt haben. Dazu zählen die Teilnehmer zweier Workshops, die im Jahr 2007 durchgeführt wurden. Den Teilnehmern möchten wir ebenfalls für ihre Ratschläge und konstruktiven Hinweise danken. Außerdem sind wir Herrn Kleinjung vom Statistischen Bundesamt sowie Herrn Dr. Braun von der Zentralen Datenstelle der Bundesländer (ZdL) zu Dank verpflichtet.

Mitgeholfen und zugearbeitet haben meine Sekretärin Andrea Ficht, außerdem Andreas Heindl, Sebastian Jäckle, Sandra Detzer, Philipp Weinmann, Elena Solovarova und Nicole Schmidt. Vonseiten der Bertelsmann Stiftung wurde dieses Vorhaben von Ole Wintermann und Thieß Petersen unterstützt. Professor Helmut Seitz, TU Dresden, hat wertvollen Input gegeben; sein tragischer Tod ist ein schmerzlicher Verlust. Ihnen allen sei herzlich gedankt. Mögliche Fehler gehen selbstverständlich zulasten der Autoren dieser Studie.

Uwe Wagschal, Ole Wintermann, Thieß Petersen

Heidelberg und Gütersloh, im Juni 2009

Inhaltsverzeichnis

Titel

Impressum

Vorwort

Globaler Wandel und öffentliche Finanzen - Zur Notwendigkeit der ...

Konsolidierungsstrategien der Bundesländer

1 Einleitung

1.1 Ziele und Gliederung der Konsolidierungsstudie

1.2 Deutschland zwischen »Sanierungsfall« und Haushaltsausgleich

1.3 Die Methodik

2 Staatsverschuldung und Konsolidierung in den Bundesländern

2.1 Die Analyse der Staatsverschuldung in den Bundesländern

2.2 Die Konsolidierungsanstrengungen der Bundesländer

3 Die Strategien der Bundesländer

3.1 Baden-Württemberg: Gute Performanz - langfristig hohe Risiken

3.2 Bayern: Der Primus

3.3 Berlin: Von der »Pleite« zum Überschuss

3.4 Brandenburg: Konzertierter Personalabbau als Schlüssel

3.5 Bremen: Hoffen auf fremde Hilfe

3.6 Hamburg: Doppik und die Konsolidierung

3.7 Hessen: Mit vorne bei institutionellen Innovationen

3.8 Mecklenburg-Vorpommern: Das Ziel, auf eigenen Beinen zu stehen

3.9 Niedersachsen: Stürmisch aus der Haushaltskrise?

3.10 Nordrhein-Westfalen: Vom Vorbild zum Konsolidierungsfall

3.11 Rheinland-Pfalz: Die demographische Herausforderung frühzeitig erkannt

3.12 Saarland: Konsolidiert und doch nicht saniert

3.13 Sachsen: Musterknabe mit Milbradt-Dividende

3.14 Sachsen-Anhalt: Stärkere Konsolidierung unter der Großen Koalition

3.15 Schleswig-Holstein: Sparen gegen die Verschuldung

3.16 Thüringen: Der Spätstarter holt auf

4 Vom Finanzplan bis zu den künftigen Strategien der Haushaltskonsolidierung

4.1 Die mittelfristige Finanzplanung

4.2 Die Phase der Haushaltsaufstellung

4.3 Die Entscheidung über den Haushaltsplan in der Regierung

4.4 Die Entscheidung über den Haushaltsplan im Parlament

4.5 Vollzug und Kontrolle des Budgets

4.6 Transparenz des Haushaltsplans

4.7 Künftige Strategien der Konsolidierung

5 Zentrale Ergebnisse, Handlungsempfehlungen und Ausblick

5.1 Die wichtigsten Befunde der Studie

5.2 Systematik der Konsolidierungsstrategien

5.3 Handlungsempfehlungen

5.4 Ausblick

6 Literatur

Anhang A: Fragebogen zur Haushaltspolitik in den Bundesländern

Anhang B: Ankündigungsindex, abgeleitet aus den Regierungserklärungen der Ministerpräsidenten

Die Autoren

Globaler Wandel und öffentliche Finanzen - Zur Notwendigkeit der Budgetkonsolidierung im Zuge des globalen Wandels

Thieß Petersen, Ole Wintermann

Das Jahr 2007 war aus Sicht der Finanzpolitik ein gutes Jahr. Die Einnahmen der öffentlichen Haushalte - d.h. des Bundes und der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der Sozialversicherungen sowie der Extrahaushalte des Bundes und der Länder - stiegen um 3,4 Prozent. Diese Einnahmensteigerung fiel höher aus als die Zunahme der Ausgaben, die bei 0,4 Prozent lag. Für den öffentlichen Gesamthaushalt ergab sich dadurch in der finanzstatistischen Abgrenzung erstmals seit 1989 - wenn vom Sonderfall des Jahres 2000 mit den einmaligen Einnahmen des Bundes aus der Versteigerung der Mobilfunklizenzen abgesehen wird - ein Finanzierungsüberschuss (in Höhe von 11,3 Milliarden Euro). Sowohl die Gesamtheit der Länder als auch die Gesamtheit der Kommunen konnten im Jahr 2007 Finanzierungsüberschüsse erzielen, die bei 9,3 bzw. 8,6 Milliarden Euro lagen. Den Kommunen gelang es dabei sogar, am Kreditmarkt per Saldo Schulden im Umfang von 2,5 Milliarden Euro zu tilgen. Auch die Sozialversicherungen verzeichneten in ihrer Gesamtheit einen Überschuss von rund neun Milliarden Euro. Lediglich der Bundeshaushalt wies noch ein Finanzierungsdefizit von 15,6 Milliarden Euro aus (Schulze-Steikow, Dietz und Müller 2008: 443-445). Das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushalts war angesichts der guten wirtschaftlichen Entwicklung greifbar nah. Noch im Juli 2008 strebte die Bundesregierung daher auch folgerichtig an, die Neuverschuldung des Bundes bis 2011 auf null herunterzufahren. Der Einstieg in den gesamtstaatlichen Schuldenabbau schien damit erreicht zu sein.

In der seit Oktober 2008 eskalierenden Finanzkrise ist jedoch in der politischen Diskussion von Schuldenabbau nicht mehr die Rede. Konjunkturprogramme in Kombination mit Mindereinnahmen lassen stattdessen die Neuverschuldung 2009 stark ansteigen. Während die Bundesregierung im Sommer 2008 noch davon ausging, die Nettokreditaufnahme des Bundeshaushalts für das Jahr 2009 auf 10,5 Milliarden reduzieren zu können, musste dieser Betrag Ende November 2008 im Rahmen der Beratung des Haushaltsausschusses auf 18,5 Milliarden Euro erhöht werden (Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages 2008). Nur wenige Wochen später rechnete die Regierung angesichts der drohenden Wirtschaftskrise für das Jahr 2009 schon mit einer Nettokreditaufnahme des Bundes von mindestens 30 Milliarden Euro. Und für den Fall, dass die Rezession noch gravierender ausfallen sollte als befürchtet, lag sogar eine Überschreitung der bisher höchsten Neuverschuldung von 40 Milliarden Euro im Bereich des Denkbaren (Hulverscheidt 2008).

Auch die Landeshaushalte bleiben von den Folgen der Finanzkrise nicht verschont. Exemplarisch zeigt sich dies am bayerischen Landeshaushalt. Zur Rettung der Bayerischen Landesbank benötigt diese Ende 2008 zehn Milliarden Euro. Bezüglich der Konsequenzen dieser Rekapitalisierung, die der Freistaat Bayern alleine aufbringen wird, stellte Ministerpräsident Horst Seehofer in einer entsprechenden Regierungserklärung fest: »Die außergewöhnliche Rettungsaktion hat erhebliche Auswirkungen auf den bayerischen Staatshaushalt: Wir werden auf dem Kapitalmarkt Mittel in Höhe von zehn Milliarden Euro zur Rekapitalisierung der Bank aufnehmen müssen« (Seehofer 2008). Zum Vergleich: Am Ende des Jahres 2007 lag die Verschuldung des Landes Bayern (Schulden am Kreditmarkt und bei öffentlichen Haushalten) bei 24,35 Milliarden Euro (Statistisches Bundesamt 2008: 589). Die Erhöhung der Schulden um zehn Milliarden Euro bedeutet somit einen Anstieg der Gesamtverschuldung des Landes Bayern um mehr als 40 Prozent.

Die finanzpolitischen Aktivitäten Deutschlands zur Abmilderung der negativen wirtschaftlichen Folgen der Finanzkrise stellen im internationalen Vergleich alles andere als einen Einzelfall dar. Auch andere Nationen wenden hierfür enorme Geldsummen auf. Der Präsident des Instituts für Weltwirtschaft schätzt das Volumen dieser finanziellen Anstrengungen der führenden Industrienationen im November 2008 auf »weit mehr als zwei Billionen Euro« (Snower 2008), wobei der Umfang der staatlichen Maßnahmen Deutschlands sogar noch als unterdurchschnittlich anzusehen ist. In diesem Klima globaler Konjunkturprogramme findet die Forderung nach ausgeglichenen Haushalten wenig Gehör.

Nichtsdestotrotz hielt der Bundesfinanzminister noch am 25. November 2008 anlässlich der zweiten und dritten Lesung des Bundeshaushaltes 2009 am Ziel der Konsolidierung fest und beendete seine Rede mit dem Satz: »Wir bleiben bei diesem wichtigen und richtigen Ziel, und sei es aus Gründen der Generationengerechtigkeit« (Steinbrück 2008). Der Verweis auf die Generationengerechtigkeit ist ein zutreffendes Argument für eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte. Weitere Argumente für das Festhalten an diesem Ziel sind der ansonsten zu erwartende permanente Anstieg der Staatsverschuldung, der langfristig in den Staatsbankrott und damit die Vernichtung vieler privater Geldvermögen führt, sowie die Existenz nichtkeynesianischer Effekte (vgl. Petersen 2008). Alternativ könnten Überschüsse für eine Rückführung der hohen Altschuldenbestände verwendet werden, um die negativen Konsequenzen einer hohen Staatsverschuldung sowie die Belastungen künftiger Generationen zu reduzieren. Darüber hinaus werden Budgetüberschüsse für mögliche Risikofälle benötigt, also z. B. im Fall von Umweltschäden, Überschwemmungen, Tierseuchen oder Pandemien. Die Notwendigkeit einer derartigen Vorsorge gilt sowohl für den Bundeshaushalt als auch für die Landeshaushalte. So hat beispielsweise ein Gutachten zur Haushaltssituation des Landes Schleswig-Holstein auf die Notwendigkeit einer ausreichenden Risikoabsorptionsfähigkeit hingewiesen (Seitz, Wintermann und Petersen 2006: 19). Im Sinne der Generationengerechtigkeit und der Fähigkeit, sich als Land gegenüber dem globalen Wandel offensiv zu positionieren, muss das Ziel einer nachhaltigen Finanzpolitik deshalb nach wie vor darin bestehen, die öffentlichen Haushalte auszugleichen und darüber hinaus für den Aufbau einer Risikovorsorge Budgetüberschüsse zu erwirtschaften.

Insgesamt benötigen die öffentlichen Haushalte in zunehmendem Maße Budgetüberschüsse für eine öffentliche Risikovorsorge - ein Aspekt, der in der gegenwärtigen Diskussion eher vernachlässigt wird, vor dem Hintergrund des globalen Wandels aber zunehmend an Bedeutung gewinnt. Der Begriff »globaler Wandel« ist ein relativ junger Terminus, für den es unterschiedliche Definitionen gibt. Während er zu Beginn der 90er Jahre noch primär mit globalen Umweltveränderungen verbunden wurde, umfasst er mittlerweile neben ökologischen Aspekten auch ökonomische und soziale Themen. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung definiert den globalen Wandel beispielsweise wie folgt: Unter diesem Begriff »werden Veränderungen in Natur und Gesellschaft zusammengefasst, die die Menschheit als Ganzes und auf längere Sicht hin betreffen. Es handelt sich um eine Vielzahl von Einzelphänomenen, die oft eng miteinander verwoben sind. [...] Die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts beobachteten Prozesse des Globalen Wandels [...] haben gemeinsam, dass sie nicht mehr nur begrenzte Regionen betreffen, sondern ganze Kontinente oder gar die Erde als Ganzes. Zudem spielen sich diese Vorgänge oft auf langen Zeitskalen ab. Mit zahlreichen Folgen solcher heute und in der Vergangenheit angestoßener Entwicklungen werden noch unsere Urenkel zu tun haben« (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2001: 7). Auch wenn der globale Wandel unbestritten positive Konsequenzen besitzt - z. B. eine steigende Lebenserwartung, die Erhöhung des materiellen Wohlstands, eine größere Mobilität und die Befreiung von extremen körperlichen Anstrengungen durch moderne Technologien -, so werden in der Regel negative Phänomene mit diesem Terminus verbunden, wie beispielsweise Wassermangel, Raubbau an der Natur, Rohstoffverknappung, globale Erwärmung, Flutkatastrophen oder die Bedrohung der Artenvielfalt.

Die künftigen gesellschaftlichen Entwicklungen in Deutschland werden in erheblichem Ausmaß vom globalen Wandel geprägt. Zentrale Elemente dieser Entwicklung sind neben dem demographischen Wandel (globales Bevölkerungswachstum, generelle Alterung der Gesellschaften und steigende Migrationsbewegungen) die Globalisierung, der Klimawandel, die zunehmende Gefährdung der Biodiversität, die steigende Gefahr von Pandemien, die globale Rohstoffverknappung, die weltweite Vernetzung der Menschen durch das Internet und die wachsende Gefährdung der internationalen Sicherheit. Die möglichen negativen Konsequenzen der globalen Megatrends können erhebliche finanzielle Belastungen für die öffentlichen Haushalte in Deutschland zur Folge haben. Exemplarisch lassen sich die finanziellen Risiken an der gesellschaftlichen Alterung, dem Klimawandel und der Gefahr einer Pandemie verdeutlichen.

Die finanzpolitischen Folgen der gesellschaftlichen Alterung sind in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion relativ intensiv diskutiert. Für die Einnahmenseite bedeutet der demographische Wandel eine Verringerung der Zahl von Steuer- und Beitragszahlern und damit tendenziell sinkende Einnahmen. Auf der Ausgabenseite führt die Alterung der Gesellschaft zu steigenden Anforderungen an die Leistungen der sozialen Sicherungssysteme. Besonders stark sind dabei die Zuwächse bei der gesetzlichen Altersversorgung. Nach dem Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung wird die Zahl der Versorgungsempfänger (ehemalige Beamte, Richter, Berufssoldaten und ihre Angehörigen) allein bei den Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) von rund 895.000 im Jahr 2003 auf fast 1,6 Millionen im Jahr 2050 ansteigen (Bundesregierung 2005: 341). Das genaue Ausmaß der damit verbundenen Ausgabensteigerung hängt davon ab, wie stark die Versorgungsbezüge erhöht werden. Ausgehend von einer jährlichen Inflationsrate von 1,5 Prozent und einem Zuwachs des realen Bruttoinlandsprodukts um rund 1,5 Prozent pro Jahr, ergeben sich je nach Anpassung der Bezüge unterschiedlich starke Steigerungen der Versorgungsausgaben. Selbst wenn künftig gar keine Erhöhungen der Bezüge erfolgen sollten, würden die Versorgungsausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden allein wegen der höheren Zahl von Versorgungsempfängern von 24,6 Milliarden Euro im Jahr 2003 auf 36,6 Milliarden Euro im Jahr 2050 ansteigen. Und für den Fall, dass es bei den Bezügen der Versorgungsempfänger nicht nur zu einem Inflationsausgleich kommt, sondern auch zu einer vollen Beteiligung am realen Wirtschaftswachstum, erreichen die Versorgungsausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden im Jahr 2050 sogar eine Höhe von 137,1 Milliarden Euro, was einer Zunahme um mehr als 450 Prozent entspräche (Bundesregierung 2005: 345-351).

Weiterreichende ökonomische Konsequenzen der gesellschaftlichen Alterung sind hingegen bisher weniger intensiv untersucht worden. Ein steigender Anteil von Rentnern und Pensionären an der Gesamtbevölkerung hat unter anderem zur Folge, dass die Erwerbstätigen die von ihnen produzierten Güter und Dienstleistungen mit einer wachsenden Zahl von altersbedingt nicht mehr erwerbstätigen Personen teilen müssen. Dies bedeutet, dass das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf langsamer wächst oder sogar zurückgeht. Die Gruppe der Rentner und Pensionäre (in der Regel die Altersgruppe 65 Jahre und älter) hat somit einen negativen Einfluss auf die Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts pro Kopf. Der Umstand, dass Rentner Güter und Dienstleistungen nachfragen, aber nicht mehr produzieren, hat darüber hinaus ceteris paribus zur Folge, dass die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen tendenziell stärker wächst als das Angebot. Dies bewirkt einen allgemeinen Preisanstieg. Die Gruppe der Rentner und Pensionäre hat somit eine inflationserhöhende Wirkung. Da diese Altersgruppe in Deutschland künftig stärker wächst als alle anderen Altersgruppen, ist mit einem generellen Preisanstieg zu rechnen. Damit verringert sich aber die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands im Vergleich zu »jungen« Volkswirtschaften. Auch dies trägt zu einer Abschwächung des Wirtschaftswachstums in Deutschland bei.

Hinzu kommt, dass durch den höheren Anteil von Rentnern und Pensionären an der Gesamtbevölkerung künftig ein größerer Anteil des Bruttoinlandsprodukts für den Konsum verwendet wird. Dies wirkt sich negativ auf die Bildung von Ersparnissen sowie auf die Investitionstätigkeit aus und hat damit eine zusätzliche Abschwächung des realen Wirtschaftswachstums zur Folge. Eine aktuelle Studie, an der das Institute for Future Studies aus Stockholm im Auftrag der Bertelsmann Stiftung arbeitet, deutet darauf hin, dass die skizzierten ökonomischen Konsequenzen der gesellschaftlichen Alterung in der Regel systematisch unterschätzt werden. Langfristig, d. h. ab 2025 oder 2030, sind nach dieser Studie für Deutschland sogar negative Wachstumsraten nicht auszuschließen. Hierauf ist die Politik jedoch nicht vorbereitet, denn die relevanten Langfristprognosen gehen für Deutschland bis zum Jahr 2040 bzw. 2050 von realen Wachstumsraten aus, die bei 1,3 bis 1,7 Prozent liegen und teilweise sogar noch größer sind (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003: 61; Bundesregierung 2005: 337-339; ProgTrans AG 2007: 42, 127). Etwas vorsichtiger fallen die Annahmen des »Zweiten Berichts zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen« aus. In der Variante mit vergleichsweise ungünstigen Rahmenbedingungen liegt das reale Wachstum im Zeitraum bis 2050 zwischen 0,6 und einem Prozent, bei günstigeren Annahmen jedoch zwischen 1,4 und 1,7 Prozent (Bundesministerium der Finanzen 2008: 40). Insgesamt ist daher zu befürchten, dass die Politik mit wachstumsbedingten Staatseinnahmen rechnet, die faktisch wesentlich geringer ausfallen könnten. Auch für diesen Fall der Mindereinnahmen gilt es, finanzielle Risikopolster aufzubauen.

Schwieriger abzuschätzen sind die finanziellen Folgen des Klimawandels. Weltweit ist davon auszugehen, dass das Volumen wirtschaftlicher Aktivitäten im Zuge des weltweiten Bevölkerungszuwachses zunehmen wird. Die wachsende Produktion von mehr Gütern und Dienstleistungen sowie die dafür erforderlichen Transportleistungen bedeuten einen zunehmenden Verbrauch an Rohstoffen und Energie, was wiederum einen wachsenden Ausstoß von CO2 und anderen Treibhausgasen zur Folge hat. Dies bewirkt einen Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur. Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) rechnete im Jahr 2001 mit einem globalen Temperaturanstieg von 1,4 bis 5,8 °C bis zum Jahr 2100. Im aktuellen Sachstandsbericht das IPCC aus dem Jahr 2007 reicht die obere Bandbreite der geschätzten Temperaturanstiege schon bis zu 6,4 °C. Andere Studien halten bis zum Ende des 21. Jahrhunderts sogar eine Erwärmung um bis zu 7 oder sogar 8 °C für möglich (Intergovernmental Panel on Climate Change 2007: 13; Rahmstorf und Schellnhuber 2007: 46-49). Unabhängig davon, wie stark die globale Erwärmung konkret ausfallen wird, ist grundsätzlich mit einer Erderwärmung zu rechnen, die dann den Klimawandel mit all seinen Begleiterscheinungen (Anstieg der Meeresspiegel, Zunahme von Wetterextremen wie z. B. Hitzewellen, Dürren, Stürme und Überflutungen, Schäden an Immobilien und Infrastruktureinrichtungen durch Überflutungen und Stürme etc.) vorantreibt.

Auch wenn die gravierendsten Folgen des Klimawandels die Südhälfte des Globus betreffen, bleibt Deutschland von der globalen Erwärmung und ihren Konsequenzen nicht verschont. Zu denken ist dabei vor allem an eine steigende Niederschlagsintensität und eine Zunahme von Hochwassern (vor allem in Süd-, Südwestund Mitteldeutschland), an eine Zunahme von heißen Sommern mit einer Verringerung der Sommerniederschläge (vor allem in Südwest- und Nordostdeutschland) sowie an einen Anstieg der Häufigkeit und Intensität von Wirbelstürmen und Hitzetoten. Positiv zu bewerten ist die Verringerung der Zahl von Eis- und Frosttagen und damit die Verringerung der Zahl der Kältetoten. Per Saldo überwiegen jedoch auch in Deutschland die negativen Folgen des Klimawandels. So schätzt beispielsweise das DIW, dass sich die Kosten des Klimawandels in Deutschland bis zum Jahr 2050 auf 800 Milliarden Euro summieren können (Kemfert 2008).

Unsicherer ist die Abschätzung der finanziellen Auswirkungen einer Pandemie. Eine Pandemie ist die länder- und kontinentübergreifende Ausbreitung von Infektionskrankheiten, die von einer wachsenden und anhaltenden Übertragung der entsprechenden Krankheit gekennzeichnet ist. Die Gefahr derartiger Verbreitungen steigt mit der Entwicklung der internationalen Mobilität und der globalen Vernetzung. Fern- und Flugreisen beschleunigen die Ausbreitung von Infektionskrankheiten. Der Präsident des Robert-Koch-Instituts vertritt daher der Ansicht, dass es keine Frage ist, ob eine Pandemie kommt, sondern nur, wann diese eintritt. Die Vorhersage der Konsequenzen einer solchen Pandemie ist zwar sehr unsicher, weil die Eigenschaften eines Erregers und seine Verbreitung unter der Bevölkerung nicht vorhersagbar sind. Dennoch sind grobe Abschätzungen in Form von Szenarien möglich. Ein neuer Pandemievirus (beispielsweise ein H5N1-Virus, das die Fähigkeit zur Übertragung von Mensch zu Mensch erlangt) könnte nach Modellrechnungen der Weltgesundheitsorganisation weltweit zwei bis über sieben Millionen Todesopfer zur Folge haben, Hunderte von Millionen Erkrankte hervorrufen sowie das Wirtschaftsleben und letztlich die öffentliche Ordnung zusammenbrechen lassen. Andere Szenarien kommen im Fall eines tödlichen Pandemievirus sogar zu 100 Millionen Todesfällen (Weltgesundheitsorganisation 2005: 5; Kekulé 2005).

Zu den möglichen Folgen einer Pandemie in Deutschland hat das Robert-Koch-Institut verschiedene Szenarien entwickelt. Danach ist bei einer schweren Pandemie mit bis zu 21 Millionen Arztbesuchen, 600.000 Krankenhausfällen sowie 160.000 Todesfällen zu rechnen (Allianz und Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung 2006: 17 f.). Es dürfte unmittelbar einsichtig sein, dass derart hohe Erkrankungszahlen und Todesfälle wiederum erhebliche Rückwirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung haben und damit aus Sicht des Staates zu erheblichen Mindereinnahmen und Mehrausgaben führen. Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung und die ADMED GmbH haben in einer Untersuchung versucht, die Auswirkungen einer Pandemie auf das deutsche Bruttoinlandsprodukt abzuschätzen. Angesichts der zahlreichen Unsicherheiten, die mit einer solchen Berechnung verbunden sind (Höhe der Erkrankungs- und der Mortalitätsrate, Konsumeinschränkung aus Angst vor einer Ansteckung im Kaufhaus oder auf dem Weg dorthin, betriebliche Fehltage gesunder Mitarbeiter aus Angst vor einer Ansteckung etc.), handelt es sich dabei lediglich um eine Überschlagsrechnung. Im Ergebnis kommt die Untersuchung im Fall einer leichten Pandemie zu einem Rückgang des deutschen Bruttoinlandsprodukts um ein Prozent, während bei einer schweren Pandemie ein Rückgang um 3,6 Prozent berechnet wird. Internationale Studien kalkulieren teilweise mit weitaus höheren Einbußen. Für die USA beispielsweise hält das US-Congressional Budget Office einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts von bis zu fünf Prozent für möglich, und für das australische Lowy-Institut ist sogar eine Verringerung von bis zu 12,6 Prozent vorstellbar (Allianz und Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung 2006: 38-45). Auch wenn derartige Vorausberechnungen stets auf höchst unsicheren Annahmen beruhen, verdeutlichen sie doch, dass der Ausbruch einer Pandemie mit erheblichen wirtschaftlichen Konsequenzen verbunden ist, die sich negativ auf die öffentlichen Finanzen auswirken.

Die wenigen Risiken, die mit den gegenwärtigen globalen Entwicklungstrends verbunden sind, zeigen, wie wichtig eine finanzielle Risikovorsorge im Bereich der öffentlichen Finanzen ist. Die Liste möglicher Ereignisse mit gravierenden Konsequenzen für die staatlichen Einnahmen und Ausgaben ließe sich beliebig verlängern: Natur- und Flutkatastrophen, Ölpreiskrisen, Tierseuchen, Erdbeben, (Bürger-)Kriege und Terroranschläge, Meteoriteneinschläge, Unfälle von technischen Großanlagen mit der Freisetzung chemischer oder atomarer Giftstoffe etc.

Dabei muss ein derartiges Ereignis gar nicht in Deutschland oder der nahen Umgebung stattfinden, um Konsequenzen für die heimische Gesellschaft zu haben. Die technologischen Fortschritte im Bereich der Transport- und Kommunikationstechnologien haben dazu geführt, dass die zeitliche und räumliche Vernetzung der Regionen erheblich zugenommen hat. Dies hat unter anderem zur Folge, dass uns heute auch weit entfernte Ereignisse »unmittelbarer und schneller als je zuvor« treffen (Giddens 1999: 43). Die Globalisierung, die die Menschen enger zusammenführt, erhöht damit auch die Anfälligkeit jeder einzelnen Region für die negativen Auswirkungen eines schädigenden Ereignisses, das sich in weiter Ferne ereignet. Deshalb können lokale Ereignisse, die früher auch nur lokale Konsequenzen nach sich zogen, heute globale Auswirkungen haben. Dies hat zur Folge, dass sich die Risiken des globalen Wandels hinsichtlich der Schadenspotenziale und Eintrittswahrscheinlichkeiten, der zeitlichen Dimensionen, der örtlichen Ausdehnung, der Irreversibilität potenzieller Schäden und des sozialen Konfliktpotenzials erheblich von allen bisherigen Risiken unterscheiden. Die Schäden eines Reaktorunfalls im Bereich der Kernenergie beispielsweise sind um ein Vielfaches größer als die eines Unfalls einer Dampfmaschine. Die Gefahr einer Betriebsschließung samt der damit verbundenen Arbeitslosigkeit hängt heute nicht mehr nur von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen vor Ort ab, sondern von den ökonomischen Gegebenheiten in der gesamten Welt. Und die zunehmende Geschwindigkeit der globalen Mobilität sorgt dafür, dass sich Krankheiten heute wesentlich schneller ausbreiten können als in der Vergangenheit, weil Flugzeuge und Schnellzüge Krankheitserreger in wenigen Stunden über weite Strecken transportieren können, für die Segelschiffe und Pferdekutschen früher Tage und Wochen benötigten.

Insgesamt verlangt der Umgang mit den Risiken des globalen Wandels finanzielle Sicherheitspolster. Die schon genannten Summen, die die Regierungen im Rahmen der aktuellen Finanzkrise in kürzester Zeit mobilisiert haben, verdeutlichen dies eindruckvoll. Gerade in einer alternden Gesellschaft wie Deutschland wird eine umfangreiche finanzielle Vorsorge für globale Schadensfälle aber immer schwieriger. Noch befinden sich die geburtenstarken Jahrgänge, also die in der Zeit zwischen 1950 und 1965 Geborenen, in einem Alter, in dem sie erwerbstätig sind und das relativ höchste Einkommen - und damit Beiträge und Steuern - im Verlaufe ihres Erwerbslebens erzielen. Für den Staat bedeutet dies hohe Steuer- und Beitragseinnahmen bei gleichzeitig relativ geringen Anforderungen dieser Altersgruppen an staatliche Leistungen. Wenn die geburtenstarken Jahrgänge jedoch das Rentenalter erreichen, stehen diese Einnahmen nicht mehr zur Verfügung. Gleichzeitig nehmen die Leistungsanforderungen im Bereich der Altersversorgung, Pflege und Gesundheitsversorgung dann drastisch zu.

Daher ist jetzt die Zeit, das noch bestehende »window of opportunity« zu nutzen, um die erforderlichen finanziellen Risikopolster anzulegen. Das Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und des Abbaus der Staatsverschuldung darf daher keinesfalls aus den Augen verloren werden. Die Alterung und der Rückgang der Bevölkerung bei gleichzeitig steigenden Bevölkerungszahlen in Afrika und Asien führt per se bereits zu einer relativ Verringerung der Bedeutung Deutschlands im internationalen Kontext. Wir sollten darauf achten, dass wir für diese Zeit bereits jetzt finanzpolitisch vorsorgen, um den Bedeutungsverfall etwas aufzuhalten und eventuell zu verringern.

Literatur

Allianz und Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung. Pandemie - Risiko mit großer Wirkung. München und Essen 2006.

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Kemfert, Claudia. »Kosten des Klimawandels ungleich verteilt: Wirtschaftsschwache Bundesländer trifft es am härtesten«. DIW Wochenbericht (75) 2008. 137-142.

Petersen, Thieß. »Staatsverschuldung zwischen Mythen und Fakten - Zur Notwendigkeit einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte«. Schuldenmonitor. Hrsg. Bertelsmann Stiftung. Gütersloh 2008. 111-126.

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Rahmstorf, Stefan, und Hans Joachim Schellnhuber. Der Klimawandel, 5. Aufl. München 2007.

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Seehofer, Horst. Regierungserklärung des Bayerischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer zur Lage der BayernLB am 3. Dezember 2008 im Landtag (Manuskriptfassung). www.bayern.de/Regierungserklaerungen-.1290.10021787/index.htm (Download 4.12.2008).

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Weltgesundheitsorganisation. WHO-Handbuch für Journalisten: Grippepandemie. Genf 2005.

Konsolidierungsstrategien der Bundesländer

Uwe Wagschal, Georg Wenzelburger, Thomas Metz und Tim Jäkel

1 Einleitung

1.1 Ziele und Gliederung der Konsolidierungsstudie

Dass Konsolidierungsbemühungen erfolgreich sein können, hat die Bertelsmann Stiftung bereits mit einer Studie zu den Budgetkonsolidierungen im internationalen Vergleich gezeigt (Wagschal und Wenzelburger 2006). Dabei hat die Untersuchung bestimmte Erfolgs- und Bremsfaktoren zutage gefördert, welche die Konsolidierungsbemühungen der OECD-Staaten beeinflussen (vgl. auch Mulas-Granados 2006). Neben sozioökonomischen Bedingungen waren vor allem politische und institutionelle Faktoren ganz entscheidend für die Bemühungen zur Sanierung öffentlicher Haushalte.

Im Anschluss an diese internationale Vergleichsstudie (Wagschal und Wenzelburger 2006) soll nun mit dieser Untersuchung der Blick auf die 16 Bundesländer gerichtet werden. Auch hier soll wiederum eine Analyse der ökonomischen, politischen und institutionellen Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren auf die Entwicklung der öffentlichen Haushalte seit 1991 erfolgen. Daneben sollen jedoch auch verstärkt die einzelnen Konsolidierungsstrategien der Bundesländer im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses stehen.

Die große Variation der wichtigsten Haushaltskennziffern auf Bundesländerebene (vgl. Kapitel 2) lässt vermuten, dass neben unterschiedlichen Rahmenbedingungen auch politische und institutionelle Weichenstellungen maßgeblich für Erfolg oder Misserfolg in der Gesundung öffentlicher Haushalte waren. Die Fragestellungen der Konsolidierungsstudie sind folgende:

1. Wie stark sind die einzelnen Bundesländer verschuldet, und wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Welche Konsolidierungsstrategie verfolgten jeweils die Bundesländer? Dieser erste Fragenkomplex weist einen deskriptiven Charakter auf, da er auf die Beschreibung der wichtigsten Haushaltsindikatoren der Bundesländer abzielt. Im Mittelpunkt steht bei der Betrachtung die Analyse auf Basis eines multidimensionalen Konsolidierungsindikators.

2. Welches sind die Ursachen für die Verschuldung auf der Bundesländerebene? Hierbei werden die wichtigsten Determinanten zur Erklärung sowohl des Verschuldungsniveaus als auch der jährlichen Haushaltsdefizite in den Blick genommen.

3. Wie kann die Variation der Konsolidierungsanstrengungen der einzelnen Bundesländer erklärt werden? Diese dritte Fragestellung hat - wie die zweite Forschungsfrage - einen analytischen, also erklärenden Charakter, indem die zentralen Variablen identifiziert werden sollen, die für Erfolg bzw. Misserfolg der Konsolidierungsanstrengungen verantwortlich gemacht werden können.

4. Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt? Hierbei soll sowohl auf formelle als auch auf informelle Regeln fokussiert werden. Vor allem wird gefragt, welche der Konsolidierungsstrategien besonders erfolgreich waren.

Die Studie gliedert sich insgesamt in fünf Kapitel. In Abschnitt 2 sollen die zentralen Haushaltskennziffern im Benchmarking-Vergleich der Bundesländer sowie die Analyse der Ursachen der Staatsverschuldung und die Bestimmungsfaktoren für den Konsolidierungserfolg der Bundesländer dargestellt werden. Diese Kausalanalysen nehmen neben sozioökonomischen auch institutionelle Faktoren in den Blick - etwa die Länge der Legislaturperiode oder die Größe des Parlaments. Daneben werden auch Faktoren wie der Einfluss des Wahlzeitpunktes sowie die unterschiedliche parteipolitische Zusammensetzung der Regierung analysiert. Hier werden drei auf Basis eines standardisierten Fragebogens entwickelte Institutionenindizes zur Beurteilung der budgetpolitischen Stringenz, der »Delegation« und des »Bekenntnisses« (»Commitment-Index«) vorgestellt.

Im dritten Kapitel wird für jedes einzelne Bundesland die spezifische Schuldenund Konsolidierungsperformanz gesondert erörtert. Diese Länderkapitel gehen nach einem einheitlichen Schema vor, in dem die Ausgaben und Einnahmen sowie Rahmenbedingungen und Institutionen vergleichend analysiert werden. In diesem Kapitel werden überdies auf Basis von Daten des Statistischen Bundesamtes die Ausgaben und Einnahmen der Bundesländer vergleichend untersucht. Diese Gegenüberstellungen sind nicht unproblematisch, obwohl sie den Kern zahlreicher Benchmarking-Studien ausmachen. Der Untersuchungszeitraum reicht dabei von 1992 bis 2004. Dieses auf den ersten Blick recht »frühe« Ende des Untersuchungszeitraums ist der fehlenden Verfügbarkeit der Daten geschuldet. So lagen im April 2008, am Ende der Datenerhebung dieser Studie, die detaillierten Ausgaben nach den einzelnen Funktionskennziffern für das Jahr 2005 noch nicht vor. Mittelpunkt der Ländergutachten sind die Konsolidierungsstrategien der einzelnen Bundesländer.

Kapitel 4 stellt dann die wichtigsten institutionellen Änderungen zusammen, die für eine Haushaltskonsolidierung förderlich waren. Dabei werden vor allem auch die Ergebnisse der standardisierten Befragung aller Länderfinanzministerien im Mittelpunkt stehen.

Das Schlusskapitel fasst die wichtigsten Befunde zusammen, systematisiert die Konsolidierungsstrategien und gibt im Sinne eines Ausblicks mögliche Politikempfehlungen.

Insgesamt möchte die Studie zeigen, dass ein konstruktiver Vergleich der Politiken der Bundesländer sehr wohl durchführbar ist. Hierbei soll es nicht um das Abstrafen der »üblichen Verdächtigen« gehen. Stattdessen ist es unser Ziel, positive Erfahrungen eben nicht nur der »Süd-Länder« darzustellen, sondern die gesamte Bandbreite positiver (aber auch negativer) Erfahrungen der Haushaltskonsolidierungen wiederzugeben, und so Beispiele für hoch verschuldete Länder aufzuzeigen, wie neue Wege in der Haushaltskonsolidierung eingeschlagen werden können. Nicht Kritik ist gefragt, sondern das Aufzeigen von Lösungsansätzen im Sinne eines politischen Lernens voneinander.

1.2 Deutschland zwischen »Sanierungsfall« und Haushaltsausgleich

Die Herausforderungen an eine nachhaltige Gestaltung der öffentlichen Finanzen in Deutschland sind groß - trotz eines leicht positiven Finanzierungssaldos im öffentlichen Gesamthaushalt für 2007 von 0,1 Prozent des BIP. Die deutsche Einheit, der demographische Wandel, der Anpassungsdruck durch die Globalisierung sowie die schwierige ökonomische Lage der vergangenen Jahre haben zahlreiche Landeshaushalte, aber auch den Bundeshaushalt, in eine Schieflage gebracht. Vergleicht man die Nettokreditaufnahme mit den eigenfinanzierten Investitionsausgaben, so lagen diese im Zeitraum 1992 bis 2006 in 53 Landeshaushalten über den eigenfinanzierten Ausgaben für werbende Zwecke, also den Investitionen. Damit verletzten die Haushalte rein rechnerisch die sogenannte »goldene Regel«, nach der die Nettokreditaufnahme unterhalb der Investitionsausgaben liegen sollte und wie sie für den Bund in Art. 115 Grundgesetz kodifiziert (vgl. Abbildung 1.1) und analog in den meisten Landesverfassungen enthalten ist.¹ Betrachtet man ausschließlich die Bruttoinvestitionen, so überstieg die Nettoneuverschuldung im Haushaltsvollzug in immerhin noch 22 Fällen die Investitionsausgaben.

Die Analyse von Staatsfinanzen ist mit einigen Problemen verbunden. So ist die exakte Beurteilung der Staatsfinanzen aller öffentlichen Gebietskörperschaften - notwendig um ein genaues, aber auch gerechtes Bild zu erhalten - abhängig von verschiedenen Faktoren, wie der Wahl der Indikatoren, ihrer Operationalisierung, der Betrachtung von Niveaus oder Veränderungen der untersuchten Größen, der Abgrenzung der zu untersuchenden öffentlichen Gebietskörperschaften, der Wahl des Untersuchungszeitraumes bzw. -zeitpunktes sowie der Untersuchungsmethoden. Die Verkürzung auf wenige bzw. einzelne Indikatoren ist damit ungenügend.

Als weiterer Problemkomplex kommt eine zur Beurteilung der finanzwirtschaftlichen Situation mitunter bedenkliche Datenlage hinzu, die auch vom Bundesverfassungsgericht in seinem Berlin-Urteil aus dem Jahr 2006 kritisiert wurde (Bundesverfassungsgericht 2006). So stimmen bei verschiedenen Bundesländern die Zuordnungen einzelner Ausgabenkategorien nach den sogenannten Funktionskennziffern nicht überein. Verschiedene Mängel behindern somit detailliertere Analysen. Hierzu zählen unter anderem die mangelnde Einheitlichkeit in der Anwendung der Haushaltssystematik, die Problematik der exakten Erfassung von Ausgliederungen im Haushalt sowie Qualitätsmängel in der Datenbereitstellung. Die Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL) in Berlin bemüht sich seit Längerem, zu einer Harmonisierung und zu einer Bereinigung bzw. Vereinheitlichung zu kommen. Allerdings wird die Entwicklung hin zur Doppik in einigen Bundesländern diesem Bemühen nach einheitlichen und vergleichbaren Daten entgegenwirken.

Neben diesen methodischen Fragen ist die mediale Darstellung der Verschuldungsproblematik oftmals eher auf »Skandalierung« (Kepplinger 2005) eingestellt als auf eine korrekte Darstellung des Sachverhalts. Besonders illustrativ für eine problematische Darstellung in den Medien, aber mitunter auch durch die Akteure selbst, ist der Fall des hoch verschuldeten Berlin, welches noch im Herbst 2006 im Vorfeld seiner Klage vor dem Bundesverfassungsgericht auf Sanierungshilfen die Zahlungsunfähigkeit und den Staatsbankrott des Landes in düsteren Farben an die Wand malte, aber bereits im Juli 2007 - erstmals in der Geschichte des Landes - einen Haushaltsüberschuss für den Doppelhaushalt 2008/2009 ankündigte (Senatsverwaltung für Finanzen Berlin 2007).

Ähnlich steht es beim Bund: Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach während einer Bundestagsrede am 21. Juni 2006 wegen des strukturellen Finanzierungsdefizits von 60 Milliarden Euro vom »Sanierungsfall Deutschland«. Kaum sechs Monate später musste sich Finanzminister Peer Steinbrück angesichts von Steuererhöhungen und konjunkturell bedingter Mehreinnahmen zusätzlicher Leistungswünsche aus den verschiedensten Ministerien erwehren. Anfang August 2007 wurden für das Jahr 2008 - erstmals nach 1989 - sogar Überschüsse für den öffentlichen Gesamthaushalt angekündigt.² Die Bundesregierung ging in ihrer Finanzplanung von einem ausgeglichenen Haushalt für das Jahr 2011 aus (Bundesministerium der Finanzen 2007) - ein Ziel, welches aufgrund der gegenwärtigen konjunkturellen Entwicklung kaum noch erreicht werden dürfte.

Abbildung 1.1: Zahl der Jahre, in denen die Nettokreditaufnahme im Haushaltsvollzug größer war als die eigenfinanzierten Investitionsausgaben (1992-2006), in Anlehnung an Artikel 115 GG

Quelle: Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushaltes; Statistisches Bundesamt (Fachserie 14, Reihe 2), Jahrgänge 1992-2006

Hohe Steuereinnahmen stellen auch ein strategisches Problem dar. So bringen Konsolidierungskritiker in der Rezession das Argument vor, dass eine Kürzung die Rezession verschlimmere. In guten konjunkturellen Lagen äußern hingegen dieselben Kritiker, dass jetzt ja endlich Geld für Renten und Konsum zur Verfügung stehe. Folgt die Politik dieser Logik, wie sie es im Übrigen lange tat, gibt es eine Blockade jeglicher Konsolidierung. Eine erfolgreiche Konsolidierungsstrategie muss daher immer auch politische Widerstände überwinden, um zum Erfolg zu kommen.

Wissenschaftlich ist die Beurteilung der Staatsverschuldung nicht eindeutig, sondern oft von der jeweiligen normativen Grundposition abhängig: Auf der einen Seite argumentierten »Klassiker« wie Monetaristen und Neoklassiker historisch schon lange gegen die Staatsverschuldung. Vertreter dieser Schulen verorten Deutschland auf dem Weg in die Schuldenfalle und den Staatsbankrott (Sinn 2004). Auf der anderen Seite steht die nachfrageorientierte Fiskalpolitik nach keynesianischem Vorbild, wie sie etwa Peter Bofinger als Sachverständiger des Rates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wiederholt in abweichenden Meinungen der Jahresgutachten vertritt (siehe z. B. Sachverständigenrat 2005: 546 ff.; 2006: 20; 2007b: 347). So plädierte er beispielsweise für mehr Verschuldung zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums und für eine signifikante Ausweitung der Staatsquote.

Zumindest zeigt die Erfahrung seit 1970, nach der unter keynesianischem Gedankengut durchgeführten Finanz- und Haushaltsreform 1967 bzw. 1969, dass die Verschuldung - entgegen den theoretischen Empfehlungen - nicht antizyklisch eingesetzt wurde, sondern fast durchgehend stieg. Eine zweite interessante Perspektive liefert der internationale Vergleich: Länder, die sich seit 1950 stärker verschuldeten, hatten - unter sonst gleichen Umständen - ein niedrigeres Wirtschaftswachstum aufzuweisen als Länder mit geringer Verschuldung. Und ein drittes Argument liefert die Analyse der Konsolidierungsanstrengungen im internationalen Vergleich: Es zeigt sich auch, dass Länder, die ihre Haushalte in den vergangenen 20 Jahren konsolidierten, bei den zentralen Wirtschaftsindikatoren Arbeitslosenquote und Wirtschaftswachstum ebenfalls besser abgeschnitten haben als Länder, die nicht konsolidierten (Wagschal und Wenzelburger 2006). Diese sogenannten nicht-keynesianischen Effekte der Konsolidierung werden damit erklärt, dass der kontraktive Effekt der Ausgabenkürzung durch künftige Ertragserwartungen und glaubhafte Politikänderungen, welche die Rahmenbedingungen verbessern, überkompensiert werden. Das Argument des »Kaputtsparens« lässt sich somit empirisch nicht nachweisen.

Abbildung 1.2: Haushaltsausgleich und Ankündigung des Haushaltsausgleichs in den Bundesländern seit 1991 (Stand Ende 2007)

Aktuell scheint die Verschuldungsproblematik aus der Sicht der Öffentlichkeit, der gesellschaftlichen Interessengruppen, weiten Teilen der Politik und auch der Medien an Brisanz zu verlieren. Die gute Wirtschaftslage von 2006 bis 2008 und die Erhöhung der Mehrwertsteuer haben sicherlich eine Entspannung gebracht: Abbildung 1.2 (Stand Ende 2007) zeigt, dass die meisten Bundesländer in absehbarer Zeit einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen werden bzw. der Ausgleich bereits hergestellt ist. Neben Bayern, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern, welche dies bereits in den vergangenen zwei Jahren erreicht haben, sind dies aktuell Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Berlin. Daneben gibt es eine Gruppe von Ländern, wie Brandenburg (2010), Niedersachsen (2010), Hessen (2011) und Hamburg (2012), die mittelfristig einen Haushaltsausgleich angekündigt