Nachhaltige Beschaffung: Ein Leitfaden für Bedarfsstellen, Beschaffungsverantwortliche und Studenten der öffentlichen Verwaltung im VOL-Bereich

Von Dieter Laux

Das Falsche günstig zu kaufen ist immer noch zu teuer!
Mit diesem Ansatz versucht der Autor darauf hinzuweisen, dass Bedarfsstellen nicht als „Passagiere im Beschaffungszug“ der öffentlichen Verwaltung mitreisen müssen, sondern sie sehr wohl die Möglichkeit haben, sich in diese von außen betrachtet komplexe Thematik einzubringen. Dazu bedarf es des Wissens um die Stellschrauben im gesamten Beschaffungsprozess und des Bewusstseins der eigenen Möglichkeiten. Aus den vielen Aspekten, die es dabei zu berücksichtigen gilt, ist letztlich ein Handbuch für Praktiker geworden. Es kann als Leitfaden für den eigenen Beschaffungsprozess dienen oder als Nachschlagewerk, um verstehen zu können, wie sich die anderen Beteiligten im öffentlichen Beschaffungsprozess verhalten und warum das so ist.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Books on Demand
• Erscheinungsdatum: 26. Mai 2016
• ISBN: 9783735754264

Dieter Laux

Dr. Dieter Laux war für eine lange Zeit Verantwortlicher für polizeiliche IT-Systeme. Hierbei ist er oft mit Unternehmen in Verbindung gekommen und wurde mit deren Problemen vertraut. Im Zuge seiner Verwendung im öffentlichen Dienst hat seine Schwerpunkte in den Bereich Beschaffung verlagert und sich nach seiner Promotion über das Beschaffungswesen vor allem dem öffentlichen Einkauf gewidmet. Seitdem bin ich auch Prüfer bei der IHK in Managementthemen sowie als Lehrbeauftragter an einer Hochschule beobachtet er die Entwicklung der Themen aus beiden Perspektiven.

Buchvorschau

Der Autor:

Dr. Dieter Laux ist Lehrbeauftragter für Betriebswirtschaftslehre im Fachbereich Verwaltung der Hochschule für Polizei und Verwaltung (HfPV). Als langjähriger Leiter einer der drei zentralen Beschaffungsstellen des Landes Hessen trug er mit zur Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie in der hessischen Landesregierung bei. U.a. hat er in den Projekten „Nachhaltige Beschaffung des Landes Hessen sowie „REPROC des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) und des Bundesverbands Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik e.V. (BME) mitgearbeitet. Dieses Wissen bringt er in Seminaren zur Nachhaltigkeit der Zentralen Fortbildung im Hessischen Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) ein.

In Seminaren der HfPV versucht er gemeinsam mit den Studentinnen und Studenten neue Aspekte zu erarbeiten und für die Praxis verfügbar zu machen. Ebenso verantwortet er das strategische Bildungsmanagement der Polizeiakademie Hessen (HPA).

Kontakt: [e-mail].

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 EINLEITUNG

1.1 DAS FALSCHE GÜNSTIG ZU KAUFEN IST IMMER NOCH ZU TEUER!

1.2 SIND RECHTSVORSCHRIFTEN EIN DILEMMA?

1.3 NUTZEN DES BUCHES FÜR PRAKTIKER UND FÜR STUDENTEN

1.4 AUFBAU DES BUCHES

2 THEORIE DER BESCHAFFUNG

2.1 DEFINITIONEN BZW. VORINFORMATIONEN

2.1.1 VERGABERECHT

2.1.2 BESCHAFFUNG UND STRATEGIE

2.1.3 EINKAUF

2.1.4 PRODUKT, WARE, GUT, LIEFERUNGEN UND LEISTUNGEN

2.1.5 ÖFFENTLICHE AUFTRAGGEBER

2.1.6 FRISTEN

2.1.7 BEDARFE UND BEDARFSSTELLEN

2.1.8 WIRTSCHAFTLICHKEIT UND SPARSAMKEIT

2.1.9 VERKÜRZTE BZW. BESCHRÄNKTE MÄRKTE

2.2 WAS PASSIERT, WENN NICHTS PASSIERT?

2.2.1 ALTERNATIVEN ZUR BESCHAFFUNG

2.2.1.1 Strategische Ansätze - Beispiel Produktlaufzeit

2.2.1.2 Organisatorische Ansätze - Beispiel Prozessoptimierung

2.2.1.3 Technische Ansätze – Beispiel Technikausprägung

2.2.1.4 Reduzierung von Lagerbeständen

2.2.1.5 Verzicht auf unzweckmäßige Leistungen

2.2.1.6 Reduzierung auf das zwingend Erforderliche

2.2.2 WAS KÖNNTE EINE SACHLICHE BETRACHTUNG VON ALTERNATIVEN BEHINDERN?

2.2.2.1 Wie der Eindruck von „Bürokratie und vom „Willen zur Rechtsbeugung entstehen kann

2.2.2.2 Werbung als Folge der Vergessenskurve nach Ebbinghaus

2.2.2.3 Der Primacy-Effekt

2.2.2.4 Der Recency-Effekt

2.2.2.5 Der Halo-Effekt

2.2.2.6 Der Framing-Effekt

2.2.2.7 Der Mere-Exposure-Effekt

2.2.2.8 Entwicklungspotenzial bis hin zur Korruption

2.2.3 WIE KÖNNEN SICH ÖFFENTLICHE AUFTRAGGEBER AUF DIE EFFEKTE EINSTELLEN?

2.2.4 NUTZWERTANALYSE – EIN BETRIEBSWIRTSCHAFTLICHES WERKZEUG ZUR VERSACHLICHUNG

2.3 STRATEGISCHE STEUERUNGSFUNKTION

2.3.1 BEDARFSBÜNDELUNG

2.3.2 ZENTRALISIERUNG

2.3.3 ABC/XYZ-ANALYSE

2.3.4 PROBLEMATIK EINKAUFSKARTELLE

2.4 VERLAUF EINER BESCHAFFUNG MIT VERGABEENTSCHEIDUNG

2.4.1 BEDARF

2.4.1.1 Bedarfsentstehung

2.4.1.2 Notwendigkeitsprüfung und erste Wirtschaftlichkeitsprüfung

2.4.1.3 Bedarfsbestimmung

2.4.1.4 Fachliche Leistungsbeschreibung

2.4.1.5 Budgetvorplanung

2.4.1.6 Beschaffungsauftrag

2.4.2 VORBEREITUNG

2.4.2.1 Markterkundung

2.4.2.2 Technische Leistungsbeschreibung

2.4.2.3 Budgetverifizierung

2.4.2.3.1 Investitionen

2.4.2.3.2 Kosten für den laufenden Betrieb

2.4.2.3.3 Entsorgungskosten

2.4.2.3.4 Berücksichtigung der gesamten Lifecycle-Kosten

2.4.2.4 Abstimmung mit der Bedarfsstelle und Freigabe der Beschaffung

2.4.2.5 Budgetfreigabe

2.4.3 VERGABE

2.4.3.1 Vorbereitung des Vergabeverfahrens

2.4.3.1.1 Erstellung der Vergabeunterlagen

2.4.3.1.2 Formale Anforderungen

2.4.3.1.2.1 Festlegung der Zuschlagskriterien

2.4.3.1.2.2 Festlegung der zu fordernden Formalien

2.4.3.1.3 Eignungsanforderungen

2.4.3.1.4 Bedarfsspezifizierung

2.4.3.1.5 Kostenschätzung

2.4.3.1.6 Beschaffungsfreigabe

2.4.3.1.7 Festlegung des Vergabeverfahrens

2.4.3.1.7.1 Interessenbekundungsverfahren (IBV)

2.4.3.1.7.2 Nationale Vergabeverfahren

2.4.3.1.7.3 Europaweite Vergabeverfahren

2.4.3.1.7.4 Überlegungen zum Rechtsschutz der Unternehmen

2.4.3.2 Durchführung des Vergabeverfahrens

2.4.3.2.1 Bekanntgabe der Ausschreibung

2.4.3.2.2 Bearbeitung von Bieterfragen

2.4.3.2.3 Öffnung der Angebote

2.4.3.2.4 Bewertung und Auswahl von Anbietern und Angeboten

2.4.3.2.4.1 Erste Wertungsstufe - Formelle Prüfung

2.4.3.2.4.2 Zweite Wertungsstufe – Eignungsprüfung

2.4.3.2.4.3 Dritte Wertungsstufe – Angebotsprüfung

2.4.3.2.4.4 Vierte Wertungsstufe – Wirtschaftlichkeitsprüfung

2.4.3.2.5 Zuschlag oder Aufhebung des Vergabeverfahrens

2.4.4 EINKAUF UND ABWICKLUNG

2.4.4.1 Festlegungen nach Vertragsabschluss

2.4.4.2 Organisation der Logistik

2.4.4.3 Bestellung bzw. Abruf

2.4.4.4 Wareneingangs- und Rechnungsprüfung

2.4.4.5 Rechnungsabwicklung

2.4.4.6 Inventarisierung

2.5 VERLAUF EINER BESCHAFFUNG OHNE VERGABEENTSCHEIDUNG

2.5.1 DIREKTKAUF

2.5.2 ABRUF AUS RAHMENVERTRÄGEN

2.6 NACH DER BESCHAFFUNG IST VOR DER BESCHAFFUNG!

2.7 ORGANISATION DER BESCHAFFUNG

2.7.1 ANSÄTZE ZUR STRUKTURIERUNG DER REGELORGANISATION ZUR BESCHAFFUNG

2.7.1.1 Einkäuferkonzept

2.7.1.2 Vergabespezialistenkonzept mit Fachabteilung

2.7.1.3 Vergabespezialistenkonzept ohne Fachabteilung

2.7.1.4 Fachgremien

2.7.2 PROJEKTORGANISATION ZUR BESCHAFFUNG

3 NACHHALTIGKEIT

3.1 ZIELPERSPEKTIVEN FÜR DIE ÖFFENTLICHE VERWALTUNG

3.1.1 VORBEMERKUNG: VERGABEFREMDE ZIELE

3.1.2 ÖKONOMIE

3.1.2.1 Beschaffungsstrategie

3.1.2.2 Sortimentsstraffung

3.1.2.3 Langfristige Rahmenverträge

3.1.2.4 Nachhaltig optimierte Prozesse

3.1.3 ÖKOLOGIE

3.1.3.1 Belastung durch die Erzeugung

3.1.3.2 Belastung durch den Transport bis zum Endkunden

3.1.3.3 Belastung durch die Nutzung im Wirkbetrieb

3.1.3.4 Belastung durch die Entsorgung

3.1.4 SOZIALES

3.1.4.1 Verhinderung von Kinderarbeit

3.1.4.2 Weitere Sozialaspekte

3.1.5 BERÜCKSICHTIGUNG VON SEITENEFFEKTEN

3.2 ERWEITERTER HANDLUNGSRAHMEN FÜR BEDARFSSTELLEN

3.2.1 TERMINTREUE

3.2.2 QUALITÄTSTREUE

3.2.3 LIEFERTREUE

3.3 INFORMATIONSQUELLEN FÜR BEDARFSSTELLEN

3.4 AUF BEDARFSSTELLEN WIRKENDE EINFLUSSFAKTOREN

3.4.1 EINFLUSS DER MARKTGEGEBENHEITEN

3.4.2 EINFLUSS DER EIGENEN KUNDEN

3.4.3 EINFLUSS DER EIGENEN ORGANISATION BZW. DER POLITIK

4 BESCHAFFUNGSPRAXIS

4.1 PROBLEMSTELLUNGEN

4.1.1 „GUTER WILLE" VS. MARKTREALITÄTEN

4.1.1.1 Grenzen in der Analyse der Aufgabe

4.1.1.2 Grenzen in der Analyse der Arbeitsmittel

4.1.1.3 Grenzen in der fachlichen Analyse des Marktes

4.1.1.4 Grenzen in der wirtschaftlichen Analyse des Marktes

4.1.2 EIN KARDINALFEHLER LÄSST VERMEINTLICH BÜROKRATIE ENTSTEHEN!

4.1.3 SCHLIEßEN SICH WIRTSCHAFTLICHKEIT UND NACHHALTIGKEIT GEGENSEITIG AUS?

4.2 BETRIEBSWIRTSCHAFT IM SPANNUNGSFELD RECHTLICHER ERFORDERNISSE

4.2.1.1 Erlasse und Dienstanweisungen

4.2.1.2 Haushaltsrecht

4.2.1.3 Beamtenrecht und Tarifvertrag

4.2.1.4 Vergaberecht und Vertragsrecht

4.3 TIPPS

4.3.1 HÄUFIG VON BEDARFSSTELLEN GESTELLTE FRAGEN UND MÖGLICHE ANTWORTEN

4.3.1.1 Sind Produktinformationen von Unternehmen unlautere Handlungen?

4.3.1.2 Ich hatte noch keine Vorstellung von einem Bedarf und werde jetzt auf ein neues Produkt aufmerksam!

4.3.1.3 Produktneutrale Beschreibung eines spezifischen Produkts?

4.3.2 TYPISCHE FEHLERSITUATIONEN UND DIESBEZÜGLICHE VERMEIDUNGSSTRATEGIEN

4.3.2.1 Unzulänglichkeiten in der Vorbereitung durch Festhalten an Bewährtem

4.3.2.2 De-facto-Vergaben

4.3.2.3 Fehlentwicklungen hin zu dolosen Handlungen

4.3.3 STARTUP-UNTERNEHMEN

5 ÜBUNGSFÄLLE

5.1 ANSÄTZE FÜR EIN LEITBILD NACHHALTIGKEIT FINDEN UND IN DER PRAXIS UMSETZEN

5.2 DIE SOZIALVERTRÄGLICHE BESETZUNG DER AUßENSTELLE BEI ANGEORDNETEM PERSONALWECHSEL

5.3 EINE MARKTANALYSE FÜR EINE FAHRZEUGBESCHAFFUNG MIT DER NUTZWERTANALYSE DURCHFÜHREN

5.4 LEITFÄDEN DER NACHHALTIGKEIT VERGABERECHTLICH INTERPRETIEREN UND IN DER PRAXIS NUTZEN

5.5 BESCHAFFUNGSPROJEKT „NEUE UNIFORM"

5.6 ZU KURZ GEDACHT UND DAFÜR BÜROKRATIE BEKOMMEN!

5.7 BRAUCHE ICH DAS WIRKLICH?

5.8 WER SAGT, DASS TISCHE „BEINE" HABEN MÜSSEN?

6 SCHLUSSWORT / AUSBLICK

7 LITERATURVERZEICHNIS

Abbildungsverzeichnis

ABBILDUNG 1: DIE PROBLEMATIK UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFFE (LAUX, 2011)

ABBILDUNG 2: PRINZIP BESCHRÄNKTER BZW. VERKÜRZTER MÄRKTE

ABBILDUNG 3: VERGESSENSKURVE NACH EBBINGHAUS (KOVACS, 2013)

ABBILDUNG 4: NUTZWERTANALYSE - BEISPIEL FÜR DAS BEWERTUNGSSCHEMA (GPM, 2013)

ABBILDUNG 5: ZENTRALISIERUNG DER VOL-STELLEN IN HESSEN

ABBILDUNG 6: ABC–/XYZ–ANALYSE (ARNOLD & EßIG, 2002, S. 34)

ABBILDUNG 7: VERLAUF EINER BESCHAFFUNG MIT STRATEGISCHER STEUERUNG (ANGELEHNT AN PTLV, 2012)

ABBILDUNG 8: FIXE UND VARIABLE KOSTEN (WÖHE & DÖRING, 2010, S. 308)

ABBILDUNG 9: MAGISCHES DREIECK ZEIT-KOSTEN-QUALITÄT

ABBILDUNG 10: WESENTLICHE ELEMENTE DER VERGABE (LAUX, SEMINAR, 2012, S. 35)

ABBILDUNG 11: ENTSTEHUNG UND BEDIENUNG ELEKTRONISCHER RAHMENVERTRÄGE (ANGELEHNT AN LAUX, 2010, S. 15)

ABBILDUNG 12: VARIANTEN DER BESCHAFFUNGSORGANISATIONEN

ABBILDUNG 13: DIMENSIONSMÖGLICHKEITEN VON BESCHAFFUNGSPROJEKTEN

ABBILDUNG 14: NACHHALTIGKEITSDREIECK (MCDONOUGH & BRAUNGART, 2002, S. 254)

ABBILDUNG 15: ANPASSUNG DER PROZESSLANDSCHAFT (FISCHERMANNS, 2014)

ABBILDUNG 16: PROZESSLANDSCHAFT - VORSCHLAG FÜR ORGANISATIONEN MITTLERER GRÖßE

ABBILDUNG 17: PROZESSLANDSCHAFT - VORSCHLAG FÜR KLEINE ORGANISATIONEN

ABBILDUNG 18: MARKTEINGRENZUNG DURCH ZU FRÜHE FESTLEGUNG AUF ÖKOLOGISCHE KRITERIEN

ABBILDUNG 19: WIE SOLLTE ES NACH DER LEHRE ABLAUFEN? (LAUX, SEMINAR, 2012, S. 11)

ABBILDUNG 20: VORSCHLAG EINER WIRKUNGSMATRIX

ABBILDUNG 21: VORSCHLAG EINER MATRIX ZU „MUST"-EIGENSCHAFTEN

ABBILDUNG 22: WOHER KOMMEN KLASSISCHE FEHLER? (LAUX, SEMINAR, 2012, S. 22)

ABBILDUNG 23: SPANNUNGSFELDER IM RECHTLICHEN UMFELD (LAUX, SEMINAR, 2012, S. 6)

ABBILDUNG 24: WAS FÖRDERT UNWIRTSCHAFTLICHE BESCHAFFUNG? (LAUX, SEMINAR, 2012, S. 28)

ABBILDUNG 25: MARKTENTWICKLUNG MIT VERGABERECHT (LAUX, SEMINAR, 2012, S. 33)

ABBILDUNG 26: SCHEMA FÜR ÜBUNG 5.2

ABBILDUNG 27: TABELLE FÜR ÜBUNG 5.3

ABBILDUNG 28: LÖSUNGSANSATZ TEIL 1 FÜR ÜBUNG 5.3

ABBILDUNG 29: LÖSUNGSANSATZ TEIL 2 FÜR ÜBUNG 5.3

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

Der Thematik Beschaffung kommt im Bereich der Wirtschaftsteilnehmer eine besondere Bedeutung zu. Deren Einkaufsabteilungen sorgen dafür, dass die Rohprodukte dem Herstellungsprozess in möglichst geringem Kostenumfang zur Verfügung gestellt werden, damit der Endpreis für den späteren Kunden¹ möglichst niedrig ausfällt, um bei ihm eine für das Unternehmen positive Kaufentscheidung anzustoßen.

Die öffentliche Verwaltung verfügt im Gegensatz dazu im Regelfall über keine Anlässe, Produkte auf dem Markt zum Verkauf anzubieten. Das mag im Vergleich zur Wirtschaft einer der Gründe dafür sein, dass im behördlichen Ablauf die Thematik Beschaffung bislang nur eine untergeordnete Rolle spielt. Ein weiterer Grund könnte die „von Rechtswegen verordnete"² Maßgabe zur sparsamen Haushaltsführung sein. Kritiker bemängeln, dass dies in der Vergangenheit bei den Bedarfsstellen die Auffassung erzeugte, nur wenig Haushaltsmittel ausgeben und sich nicht alles „leisten zu dürfen. In der Folge ist es demnach vorgekommen, dass Bedarfsstellen tatsächlich nicht diejenigen Materialien erhalten haben, die sie sich gewünscht hätten bzw. die sie für ihre Arbeit als notwendig erachtet haben. Mit Blick auf „die Wirtschaft mag seitens der Kritiker so manches Mal ehrfürchtig davon gesprochen worden sein, dass diese sich ja „alles leisten und deshalb auch viel besser ihren Job" machen könne. Die Kritik verkennt dabei, dass die Beschaffung der richtigen Produkte auch in der öffentlichen Verwaltung möglich ist.

Wie sich eine sparsame Haushaltführung und eine wirtschaftliche Beschaffung so durchführen lassen, dass die Bedarfsstellen letztlich auch das bekommen, was sie „wollen" und benötigen, soll dieser Leitfaden für die Bedarfsstellen, Entscheidungsträger und Studenten der öffentlichen Verwaltung aufzeigen.

1.1 DAS FALSCHE GÜNSTIG ZU KAUFEN IST IMMER NOCH ZU TEUER!

Die Durchführung von Beschaffungsmaßnahmen stellt sich offensichtlich sowohl für Wirtschaftsteilnehmer als auch für öffentliche Auftraggeber als schwierige Angelegenheit dar. In der praktischen Arbeit fällt auf, dass oftmals die Zeit, bis ein Beschaffungsgegenstand die anfordernde Bedarfsstelle erreicht, als zu lange bemängelt wird. Vielfach werden die „Schuldigen" im Vergaberecht identifiziert und bei denjenigen, die diesem Rechtzweig Geltung verschaffen wollen. Ihnen wird zuweilen vorgeworfen, sich bürokratisch verhalten zu haben und teilweise sogar die Beschaffungen und damit das Arbeiten der Bedarfsstellen zu behindern. Bei besonders großem Ärger wird durchaus auch davon gesprochen, dass die Behinderung bewusst vorgenommen worden sei.

Den so Angesprochenen fällt es regelmäßig schwer, die Vorwürfe nachvollziehen zu können, haben sie sich doch aus ihrer Perspektive an die geltenden Vorschriften gehalten und dabei sogar noch ein schnelles Verfahren ermöglicht. Aber anstatt eines Lobes für die geleistete Arbeit, erhalten sie eher Kritik bzw. wenig „Gegenliebe".

Ebenso wird bei Betrachtung aktueller Veröffentlichungen die Thematik Nachhaltigkeit seitens der Beschaffungsspezialisten und Bedarfsstellen noch immer eher als kritisch bewertet. Die Berücksichtigung zusätzlicher Aspekte, die nicht unmittelbar mit der Bereitstellung des benötigten Beschaffungsgegenstands zu tun haben, seien mit „entbehrlichem Zusatzaufwand verbunden, den vielbeschäftigte Organisationen eher vermeiden möchten, um mehr Zeit für die „eigentliche Arbeit zu haben.

Der Autor war sowohl langjähriger Projektleiter in der Informationstechnik des öffentlichen Dienstes und damit Kunde von Beschaffungsorganisationen, als auch selbst Leiter einer der zentralen Beschaffungsstellen, die mit übergreifenden Befugnissen ausgestattet war und komplexe Verfahren durchgeführt hat. Mit dieser Erfahrung und den dabei gewonnenen Perspektiven versucht er sich in dieser Arbeit den Vorwürfen zu nähern, den Bedarfsstellen einen Einblick in die Strukturen der Beschaffung zu verschaffen und ihnen Ansätze für eine erfolgreiche Vorbereitung und Beteiligung am Verfahren zu vermitteln. Den Bedarfsstellen sollen Handlungsoptionen für die Praxis an die Hand gegeben werden, damit sie „Klippen erkennen und umschiffen" können.

Dabei versucht der Autor herauszustellen, dass beide Seiten (sofern sie denn als solche zu bezeichnen wären), also die Beschaffungsstellen und deren „Umfeld, eine erfolgreiche Beschaffung nur gemeinsam und arbeitsteilig durchführen können. Denn, selbst wenn das „Falsche günstig einzukaufen wäre, bleibt es in der Gesamtbetrachtung doch das „Falsche. Um fehlerhafte Beschaffungen zu korrigieren, muss Aufwand erbracht werden und das Richtige" muss ebenfalls beschafft werden.

Deshalb ist das „Falsche" günstig zu kaufen immer noch zu teuer!

Die Arbeit versucht darzulegen, was als „falsch zu bezeichnen wäre, woraus sich die „Erkenntnis des „Falschen" ableiten lässt und welche Gegen- bzw. Verhinderungsstrategien denkbar und umsetzbar sind.

1.2 SIND RECHTSVORSCHRIFTEN EIN DILEMMA?

Der Begriff „Bürokratie hat seit seiner Entstehung damit „zu kämpfen Akzeptanz zu finden. Geprägt hat ihn Vincent de Gournay, der die Regelungen des Staates als Belastung anprangern wollte und dazu den Begriff „bureaucratie bzw. die „Macht der Schreibtische erfand. Diesen Ruf konnte die Bürokratie nicht ablegen, denn viele „Nachfolger" von Vincent de Gournay hatten ebenfalls Schwierigkeiten in der Bewertung der hierarchischen Regelwerke des Staates, so dass sich diese Sichtweise bis zur Neubewertung durch Max Weber gehalten hatte.

Der Soziologe Max Weber brachte eine neue Sichtweise ein, indem er die Bürokratie als treibenden Faktor des Staates beschrieb. Er zeigte auf, dass die Trennung von Amt und Person zur Objektivität führen wird und die Dokumentation von staatlichem Handeln sowie verbindliche Regeln die „Ausführenden" des Staates überprüfbar macht. Weber sah aber bereits voraus, dass sich gerade die Regeln als Schwachpunkt herausstellen könnten. Immerhin entzieht sich der Erfolg verbindlicher Regeln naturgemäß der Voraussicht ihrer Schöpfer, denn nicht alle Lebenssachverhalte sind vorhersehbar. Der beabsichtigte Zweck einer Vorschrift kann sich bei ungünstigen Bedingungen sogar ins Gegenteil umkehren³.

Abbildung 1: Die Problematik unbestimmter Rechtsbegriffe (Laux, 2011)

Um diese Problematik zu berücksichtigen, werden in Rechtsnormen sogenannte „unbestimmte Rechtsbegriffe" eingefügt. Sie sollen Flexibilität für künftige Entwicklungen geben, bis die Rechtsvorschrift angepasst werden konnte. Die rechtssichere Auslegung dieser Rechtsbegriffe erfolgt durch die Rechtsprechung (siehe Abbildung 1).

Dies führt allerdings wieder zur nächsten Problematik. Denn bis es zur Rechtsprechung gekommen ist, müssen die Rechtsanwender die Rechtsbegriffe selbst auslegen. Ist die Rechtsprechung dann verfügbar, lässt sich die Auslegung von allen Beteiligten danach ausrichten.

Die mangelnde Flexibilität der Rechtsvorschriften geht vor allem zu Lasten der Verwaltungsmitarbeiter. Sie befinden sich in einem Dilemma, denn sie haben dem bestehenden Recht Geltung zu verschaffen und nicht zu interpretieren, ob eine Vorschrift möglicherweise zu einem unwirtschaftlichen Ergebnis führen kann. Insofern orientiert sich das in der Verwaltung praktizierte Wissensmanagement eher an juristischen als an betriebswirtschaftlichen Aspekten.

Die öffentliche Verwaltung prüft den anstehenden Sachverhalt und sucht nach der vorgeschriebenen Vorgehensweise in der anzuwendenden Rechtsnorm. Und gerade hier hat die Bürokratie ihre Vorteile, denn in einer bürokratisch handelnden Verwaltung kommen Aspekte „nur dann zur Beachtung, wenn es dafür eine anzuwendende Rechtsnorm gibt. Flexibilität bedeutet aber letztlich das Abweichen von den vorgegebenen Normen, was mit einer Reduzierung von Nachvollziehbarkeit und Berechenbarkeit einhergeht. Wer aber eine „überzogene Flexibilität in einer Bürokratie fordert, der akzeptiert gleichzeitig, dass Sachverhalte nicht mehr gleichartig sachorientiert betrachtet werden und lässt somit eine Ungleichbehandlung zu. Aber gerade die Gleichbehandlung ist ein wesentliches Grundprinzip, dessen Durchsetzung vom Staat erwartet werden kann und muss. Darauf ist die Rechtsanwendung ausgerichtet.

Weiterhin erfordert es Zeit Bürokratie zu betreiben. Wer ein rechtlich umfassend beleuchtetes Ergebnis erzielen möchte, muss alle in Frage kommenden Rechtsnormen prüfen und analoges Verhalten in vergangenen Fällen analysieren. Je mehr Rechtsnormen zur Verfügung stehen, desto mehr Zeit ist einzuplanen. Eine Reduzierung des Prüfaufwands führt zur Beschleunigung, aber auch zum Qualitätsverlust.

Insoweit sollten die Berücksichtigung von Rechtsnormen und der dafür erforderliche Zeitaufwand nur bei deren Unkenntnis oder mangelnder Beherrschung als Dilemma zu sehen sein.

Das Vergaberecht stellt einen zentralen Bestandteil der öffentlichen Beschaffung dar. Es zu beherrschen ist zweifelsohne ambitioniert, aber es ist unumgänglich, sich mit der Thematik zu befassen. Empfehlenswert ist es vor allem, im Recht eine Hilfe für die Qualität der eigenen Arbeit zu sehen. Es dagegen als Hinderung zur erfolgreichen Umsetzung der öffentlichen Beschaffung wahrzunehmen, sollte weder von Bedarfsstellen noch von den anderen Beteiligten am Beschaffungsprozess als ernsthafte „Option" betrachtet werden.

Die hier vorgestellte Arbeit soll helfen, einen positiven Eindruck zum Vergaberecht und dessen Sinnhaftigkeit zu gewinnen, sich aber auch mit den Grenzen des Vergaberechts auseinanderzusetzen und Ansatzpunkte zu finden, um sich mit den „richtigen Fragen bei Profis „Gehör zu verschaffen und Hilfestellungen einzuholen.

1.3 NUTZEN DES BUCHES FÜR PRAKTIKER UND FÜR STUDENTEN

Diese Arbeit richtet sich vor allem an Leser, die nicht Teil einer Vergabestelle sind, auch wenn Vergabestellenmitarbeiter sicherlich ebenfalls interessante Informationen in einzelnen Kapiteln finden können. Deren Hauptarbeitsgebiet – das Vergaberecht – wird in dieser Arbeit bewusst kurzgehalten, um gerade den „Nicht-Vergabespezialisten einen Überblick über die Gesamtthematik zu schaffen. Wer sich nicht ständig im Vergaberecht bewegt, soll nicht „verschreckt werden, sondern auf Basis des eigenen vorhandenen Wissenshorizonts einen Einblick in die Komplexität des Beschaffens unter Berücksichtigung der Systematik des Vergaberechts erhalten. Dieser Ansatz kann für Vergabestellenbedienstete als Überblick sinnvoll sein, wird aber für die operative Betrachtung konkreter Vergabeverfahren nicht ausreichen.

Der Autor wendet sich sowohl an Praktiker als auch an Strategen. Für sie könnten die hier dargestellten Erfahrungswerte des Autors von Interesse sein. Der Autor nimmt für sich nicht in Anspruch, über ein umfassendes Wissen zu verfügen. Zwar hat er jahrelang einer zentralen Beschaffungsstelle vorgestanden, sich aber „nur" im VOL-Bereich und dort vornehmlich in einem Arbeitsbereich für Spezialdienststellen bewegt.

In der Arbeit sind zusätzlich die Ergebnisse des zahlreichen Austauschs mit anderen Beschaffungsstellen und vor allem Bedarfsstellen enthalten. Dieses Wissen möge als Anhalt dienen, sofern die Praktiker und Strategen über das jeweilige Wissen noch nicht verfügten. Ist dies doch der Fall, könnte es als Vergleich mit den eigenen Erfahrungen von Nutzen sein.

Ebenso richtet sich der Autor an Studentinnen und Studenten des Verwaltungsmanagements oder solchen, die sich mit dem öffentlichen Beschaffungswesen befassen. Seine Erfahrungen aus der Lehre haben gezeigt, dass ein Bedarf für Beschaffungsthemen gesehen und von Hochschulen eine stärkere Befassung mit der Thematik erwartet wird. Insoweit möge diese Arbeit als Nachschlagewerk für ihre Hauptthematiken bzw. ihre Studien dienen. Sollten sie Anknüpfungspunkte zur Erweiterung der hier angesprochenen Themen finden, wäre dies gerne gesehen. Im Bedarfsfall steht der Autor auch gerne für Fragen oder Anregungen zur Verfügung.

1.4 AUFBAU DES BUCHES

Um einen ersten Einblick in die Abläufe und die Problematiken der Beschaffung zu erhalten, wird in Kapitel 2 die Theorie der Beschaffung behandelt. Sie zu kennen hilft, das Verhalten der