Der Gemeinderat in Baden-Württemberg

Von Werner Sixt, Klaus Notheis, Jörg Menzel und Eberhard Roth

Stadt- und Gemeinderäte haben eine wichtige Funktion in unserem Gemeinwesen. Die Mandatsträger üben ihre Tätigkeit zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger parteiübergreifend aus. Immer wichtiger wird es, den verschiedenen Interessengruppen auch zu erklären, weshalb welche Entscheidung getroffen wurde. Nur so kann "fake news" gegengesteuert und deutlich gemacht werden, dass bei Entscheidungen in den Gemeindegremien das Allgemeinwohl im Vordergrund stehen muss und steht. Daher ist es wichtig, den gewählten Vertreterinnen und Vertretern in den Gemeindegremien einen Überblick über ihre Rechte und Pflichten zu geben. Die 3., überarbeitete Auflage des Handbuchs soll den gewählten Mitgliedern der Stadt- und Gemeinderäte Erläuterungen zur Gemeindeordnung, wie etwa Aufgaben der Gemeinde, Rechte und Pflichten der Gemeinderäte und des Bürgermeisters geben. Ebenso zu den vielen anderen Fragestellungen in der Praxis wie den Finanzen und das Baurecht zu nennen. Das Werk bietet den gewählten Stadt- und Gemeinderäten einen praxisnahen Einstieg und damit eine wertvolle Hilfe.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Erscheinungsdatum: 8. Mai 2019
• ISBN: 9783170361928

Buchvorschau

Der Gemeinderat in

Baden-Württemberg

von

Werner Sixt

Erster Beigeordneter a. D. des Gemeindetags Baden-Württemberg

Professor Klaus Notheis

Präsident a. D. der Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg

Professor Dr. Jörg Menzel

Dezernent für Umwelt und Technik, Landratsamt Karlsruhe

Eberhard Roth

Bürgermeister der Gemeinde Sulzfeld a. D.

3., überarbeitete Auflage

Verlag W. Kohlhammer

3. Auflage 2019

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-036190-4

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-036191-1

epub: ISBN 978-3-17-036192-8

mobi: ISBN 978-3-17-036193-5

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Stadt- und Gemeinderäte haben eine wichtige Funktion in unserem Gemeinwesen. Die Mandatsträger üben ihre Tätigkeit zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger parteiübergreifend aus. Immer wichtiger wird es, den verschiedenen Interessengruppen auch zu erklären, weshalb welche Entscheidung getroffen wurde. Nur so kann „fake news" gegengesteuert und deutlich gemacht werden, dass bei Entscheidungen in den Gemeindegremien das Allgemeinwohl im Vordergrund stehen muss und steht. Daher ist es wichtig, den gewählten Vertreterinnen und Vertretern in den Gemeindegremien einen Überblick über ihre Rechte und Pflichten zu geben und über weitere Themenfelder, mit denen sie im Rahmen ihrer Arbeit in Berührung kommen. Die 3., überarbeitete Auflage des Handbuchs soll den gewählten Mitgliedern der Stadt- und Gemeinderäte Erläuterungen zur Gemeindeordnung, wie etwa Aufgaben der Gemeinde, Rechte und Pflichten der Gemeinderäte und des Bürgermeisters geben. Ebenso zu den vielen anderen Fragestellungen in der Praxis wie den Finanzen und das Baurecht zu nennen. Das Werk bietet den gewählten Stadt- und Gemeinderäten einen praxisnahen Einstieg und damit eine wertvolle Hilfe.

Werner Sixt, Erster Beigeordneter a.D. des Gemeindetags BW. Prof. Klaus Notheis, Präsident der Gemeindeprüfungsanstalt BW a.D. Prof. Dr. Jörg Menzel, Dezernent für Umwelt und Technik, LRA Karlsruhe. Eberhard Roth, Bürgermeister der Gemeinde Sulzfeld a.D.

Vorwort zur 3. Auflage

Den gewählten Gemeinderätinnen und Gemeinderäte möchten wir auch künftig eine „Einstiegshilfe" für die neuen Aufgaben als Vertreterinnen und Vertreter der Bürgerschaft geben. Sie werden nunmehr mit vielen, z. T. auch weniger bekannten Bereichen zu tun haben und zu Ihrer Arbeit gefragt werden. Den Autoren ist es gemeinsam mit dem Kohlhammer Verlag ein wichtiges Anliegen, Sie dabei zu unterstützen. Fragestellungen des Kommunalverfassungsrechts, der Finanzen oder des Baurechts und allgemein die Steuerung der Daseinsvorsorge in der Gemeinde sind dabei zentrale Themen.

Wir haben die in diesem Buch behandelten Themenfelder auf die aktuelle Entwicklung fortgeschrieben und hoffen auch mit dieser Auflage die positive Resonanz der bisherigen Vorlagen fortsetzen zu können.

Stuttgart, Karlsruhe, Sulzfeld, im Oktober 2018

Die Verfasser

Vorwort zur 1. Auflage

Das vorliegende Werk wendet sich an das Hauptorgan in unseren Gemeinden, den Gemeinderat. Jedes einzelne Mitglied des Organs vertritt die Bürgerinnen und Bürger in „seiner" Kommune.

Nach dem Subsidiaritätsgedanken sollen auf gemeindlicher Ebene die Fragen behandelt, diskutiert und entschieden werden, die für eine örtliche Gemeinschaft wichtig sind. Insofern ist der Gemeinderat als Teil der Exekutive mitverantwortlich für eine rechtmäßige Handlungsweise in unseren Städten und Gemeinden, die sich am Gemeinwohl orientiert.

Mit seiner Verpflichtung erklärt der Gemeinderat, die Rechte für die Kommune gewissenhaft zu wahren und das Wohl der Einwohner nach Kräften zu fördern. Um diese wichtige Aufgabe in unserem demokratischen Gemeinwesen erfüllen zu können, muss sich jeder Gemeinderat mit einer Vielzahl von rechtlichen Vorgaben befassen.

Welche Rechte und Pflichten habe ich als Gemeinderat, wie ist das Zusammenspiel mit dem Ober-/Bürgermeister, wie gestaltet sich der Ablauf von Sitzungen, was bedeutet das kommunale Haushaltsrecht, wie kann die städtebauliche Entwicklung gesteuert werden oder wie sieht es mit der Kinder- oder Seniorenarbeit aus? Das sind nur einige Stichworte, die im vorliegenden Werk behandelt werden.

Die Verfasser möchten mit diesem Werk neuen Gemeinderätinnen und Gemeinderäten, aber auch denjenigen, die schon längere Zeit Erfahrung in einem solchen Amt haben, Grundlagen vermitteln und Tipps für die vielfältigen Aufgaben geben.

Stuttgart, Karlsruhe, Sulzfeld, im Mai 2009

Die Verfasser

Inhaltsverzeichnis

Vorwort zur 3. Auflage

Vorwort zur 1. Auflage

Abkürzungsverzeichnis

Erster Teil Kommunalverfassungsrecht

I.Rechtsstellung, Wirkungskreis, Organe der Gemeinden

1.Rechtsstellung der Gemeinden

2.Wirkungskreis und Aufgaben der Gemeinden

a)Allgemeines

b)Freiwillige Aufgaben/Pflichtaufgaben

c)Weisungsfreie Aufgaben/Weisungsaufgaben

3.Rechts- und Fachaufsicht

4.Arten der Gemeinden

5.Organe der Gemeinden

a)Allgemeines

b)Gemeinderat

c)Bürgermeister

II.Rechtsstellung und Pflichten eines Gemeinderats

1.Das Amt des Gemeinderats und seine Rechtsstellung

a)Allgemeines

b)Amtseinführung, Verpflichtung der Gemeinderäte

c)Entscheidungsfreiheit – Gebot und Schutz für den ­Gemeinderat

2.Mitwirkungsrechte

a)Rechte einzelner Gemeinderäte

b)Rechte von Gruppen (Minderheiten) und Fraktionen des Gemeinderats

3.Amtsführung

4.Vertretungsverbot

5.Teilnahmepflicht an Gemeinderatssitzungen

6.Verschwiegenheitspflicht

a)Gründe

b)Umfang

c)Dauer der Verschwiegenheitspflicht

d)Ausnahmen von der Schweigepflicht

e)Folgen des Geheimnisbruchs

7.Befangenheit und ihre Folgen

a)Begriff – Ausschluss von der Mitberatung und ­Mitentscheidung

b)Grundsätzliche Sachverhalte der Befangenheit

c)Persönliche Tatbestandsmerkmale, die Befangenheit ­auslösen

d)Befangenheit wegen Interessen Dritter an der Entscheidung

e)Feststellung der Befangenheit (§ 18 Abs. 4 GemO)

f)Verlassen der Sitzung bei Befangenheit (§ 18 Abs. 5 GemO)

g)Ausnahmen vom Mitwirkungsverbot

8.Verantwortung und Haftung der Gemeinderäte

a)Privatrechtliche Haftung

b)Amtshaftung

c)Strafrechtliche Verantwortung

d)Disziplinarische Maßnahmen, Ahndung von Pflicht­verstößen nach der Gemeindeordnung

9.Entschädigung für ehrenamtliche Tätigkeit (Auslagenersatz und Ersatz des Verdienstausfalls)

a)Anspruchsgrundlage

b)Einzelabrechnung oder Pauschalabgeltung

c)Reisekosten

d)Einkommensteuerpflicht

e)Unfallfürsorge

III.Sitzungen des Gemeinderats

1.Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzungen

a)Öffentliche Ankündigung der Sitzungen

b)Umfang der Öffentlichkeit

2.Nichtöffentliche Sitzungen

3.Vorbereitung der Sitzung

a)Zuständigkeit

b)Einberufung der Sitzung, Teilnahmepflicht

c)Wann sind Sitzungen einzuberufen?

d)Einberufungsfrist

e)Einberufungsform

f)Tagesordnung, Beratungsvorlagen

4.Geschäftsordnung

5.Vorsitz und Verhandlungsleitung

6.Eröffnung der Sitzung, Feststellung der Beschlussfähigkeit

a)Beschlussfähigkeit

b)Beschlussfähigkeit in Ausnahmesituationen

c)Ersatzbeschlussrecht des Bürgermeisters

7.Gang der Verhandlungen

a)Sachvortrag

b)Aussprache

c)Redezeit

d)Schluss der Aussprache

8.Stellung von Anträgen zu Tagesordnungspunkten

a)Begriff

b)Recht zur Antragstellung

c)Sachanträge und Geschäftsordnungsanträge

9.Beschlussfassung in Sitzungen

a)Recht zur Teilnahme

b)Formen des Beschlusses

c)Abstimmungen

d)Wahlen

e)Besonderheiten bei Personalentscheidungen

10.Beendigung und Unterbrechung der Sitzung

11.Teilnahme sonstiger Personen an der Sitzung

a)Sachkundige Einwohner und Sachverständige

b)Beigeordnete

c)Andere Gemeindebedienstete

d)Rechtsaufsichtbehörde

e)Anhörung Betroffener

f)Fragestunde

12.Beschlussfassung im schriftlichen, elektronischen Verfahren oder durch Offenlegung

a)Voraussetzungen

b)Beschlüsse im schriftlichen oder elektronischen ­Verfahren

c)Offenlegung

13.Änderung und Aufhebung von Beschlüssen

14.Niederschrift über die Sitzungen des Gemeinderats

a)Inhalt der Niederschrift

b)Schriftführer

c)Bekanntgabe der Niederschrift, Einsichtnahme

d)Veröffentlichung von Informationen zu Sitzungen des Gemeinderats

IV.Ausschüsse des Gemeinderats

1.Einleitung

2.Beschließende Ausschüsse

a)Begriff, Bildung

b)Nicht übertragbare Aufgaben

c)Zuständigkeit, Befugnisse

d)Geschäftsgang

e)Zusammensetzung

3.Beratende Ausschüsse

a)Begriff, Bildung

b)Zuständigkeit

c)Geschäftsgang

d)Zusammensetzung

V.Ortschaftsrat, volksgewählter Bezirksbeirat

VI.Bezirksbeirat

VII.Ältestenrat

VIII.Fraktionen

IX.Beteiligung von Kindern und Jugendlichen, Jugendgemeinderäte

X.Bürgerschaftliche Mitwirkung

1.Bürgerentscheid

2.Bürgerbegehren

3.Einwohnerantrag

4.Einwohnerversammlung

XI.Verwaltungsgemeinschaften – eine besondere Verwaltungsform

Zweiter Teil Finanzwirtschaft der Kommunen

I.Einführung in die öffentliche Finanzwirtschaft

1.Allgemeiner Überblick

2.Finanzhoheit und Budgetrecht

3.Abgrenzung der öffentlichen Finanzwirtschaft zur Privat­wirtschaft

4.Rechtsgrundlagen kommunales Haushaltsrecht

5.Ablauf der Haushaltswirtschaft

II.Wirtschafts- und Finanzierungsgrundsätze

1.Allgemeines

2.Allgemeine Haushaltsgrundsätze

a)Stetige Aufgabenerfüllung

b)Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

c)Sparsame und wirtschaftliche Haushaltswirtschaft

d)Finanzierungsgrundsätze

III.Haushaltssatzung und Haushaltsplan

1.Haushaltssatzung

a)Begriff und Bedeutung

b)Inhalt und Form der Haushaltssatzung

c)Zustandekommen und Erlass der Haushaltssatzung

d)Nachtragshaushaltssatzung

e)Vorläufige Haushaltsführung

2.Haushaltsplan

a)Begriff und Bedeutung

b)Inhalt des Haushaltsplans

c)Gliederung und Bestandteile des Haushaltsplans

d)Gesamtergebnishaushalt

e)Gesamtfinanzhaushalt

f)Kontenplan

g)Haushaltsquerschnitt

h)Verpflichtungsermächtigungen

i)Teilhaushalte

j)Stellenplan

k)Anlagen

IV.Besondere Haushaltsgrundsätze

1.Veranschlagungsgrundsätze

a)Grundsatz der Jährlichkeit

b)Grundsatz der Vorherigkeit

c)Grundsatz der sachlichen Vollständigkeit

d)Grundsatz der sachlichen Einheit

e)Grundsatz der Haushaltswahrheit und -klarheit

f)Grundsatz der Einzelveranschlagung

g)Grundsatz der periodengerechten Abgrenzung und Kassen­wirksamkeit

h)Bruttogrundsatz

i)Haushaltsausgleich

2.Deckungsgrundsätze

a)Grundsatz der Gesamtdeckung

b)Grundsatz der sachlichen Bindung

c)Grundsatz der zeitlichen Bindung

V.Vollzug der Haushaltssatzung

VI.Überplanmäßige und außerplanmäßige Auszahlungen und ­Aufwendungen

1.Grundsatz der sachlichen Bindung

2.Begriffe – Abgrenzung

3.Zulässigkeit

a)Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen

b)Überplanmäßige und außerplanmäßige Auszahlungen

c)Überplanmäßige Auszahlungen für Investitionen, die im Folgejahr fortgesetzt werden

VII.Gemeindevermögen

1.Begriff, Einteilung und Vermögenserwerb

2.Verwaltung und Nachweis des Vermögens

3.Vermögensveräußerung

VIII.Kommunale Schulden

1.Begriffsbestimmungen

a)Schulden

b)Haushaltsrechtlicher Kreditbegriff

c)Umschuldungen

d)Kassenkredite

2.Zulässigkeit von Kreditaufnahmen

3.Kreditbedingungen

4.Kreditähnliche Rechtsgeschäfte

5.Kassenkredite

IX.Jahresabschluss

1.Gesetzliche Verpflichtung

2.Bestandteile des Jahresabschlusses

3.Ergebnisrechnung

4.Finanzrechnung

5.Bilanz

6.Anhang

7.Rechenschaftsbericht

8.Vermögensübersicht, Verbindlichkeitenübersicht

9.Gesamtabschluss

X.Unternehmen und Beteiligungen

1.Allgemeines

2.Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung

3.Errichtung, Übernahme und Erweiterung wirtschaftlicher Unter­nehmen

4.Ziele wirtschaftlicher Betätigung

5.Verbot des Missbrauchs von Monopolstellungen – kommunale Konkurrenz

6.Organisations- und Rechtsformen

a)Regiebetrieb

b)Eigenbetrieb

c)Selbstständige Kommunalanstalt

d)Unternehmen und Einrichtungen in Privatrechtsform

Dritter Teil Baurecht

I.Grundlagen des Baurechts

1.Öffentliches und privates Baurecht

2.Rechtliche Grundlagen des öffentlichen Baurechts

II.Bauleitplanung

1.Bedeutung für die Gemeinderäte (Verantwortung und Gestaltungs­möglichkeiten)

2.Arten der Bauleitpläne

a)Flächennutzungsplan

b)Bebauungsplan

3.Die Baunutzungsverordnung

4.„Schlanke Bebauungspläne"

5.Formaler Ablauf zur Aufstellung der Bauleitpläne

6.Inhalt der Bauleitpläne

7.Einzelhandelserlass

8.Bedeutung der Fachbelange

a)Umwelt

b)Hochwasserschutz

c)Energie

d)Denkmalschutz

III.Bauen außerhalb von Bauleitplänen

1.Bauen im Innen- und Außenbereich

2.Satzungen im Innen- und Außenbereich

3.Gemeindliches Einvernehmen

IV.Hinweise auf weitere Bereiche des Bauplanungsrechts

V.Bauordnungsrecht Baden-Württemberg

1.Regelungsinhalt der Landesbauordnung

2.Verfahren der Landesbauordnung

3.Bauordnungsrechtliche Vorgaben

a)Ermessen

b)Nachbarschutz

c)Brandschutz

d)Ordnungswidrigkeit

Vierter Teil Weitere kommunalpolitische Handlungsfelder

I.Gemeinden im Spannungsfeld des Staatsaufbaus

1.Der kompetente Gemeinderat

2.Zusammenarbeit innerhalb des Gemeinderates

3.Zusammenarbeit – Gemeinderat und Bürgermeister

4.Öffentlichkeitsarbeit

5.Gestaltung und Entwicklung

II.Gesellschaft und Soziales

1.Kinderbetreuung

2.Schulen

3.Allgemeinbildung

4.Seniorenpolitik

5.Vereine

6.Jugendbegegnungsstätten

7.Integration

III.Infrastruktur

1.Arbeitsmarkt

2.Verkehrsinfrastruktur

3.Wohnen

4.Öffentliche Einrichtungen

5.Grundversorgung

6.Ärztliche Versorgung

7.Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ)

8.Rechtliche Organisationsformen der IKZ

a)Zweckverband

b)Verwaltungsgemeinschaft

c)Öffentlich-rechtliche Vereinbarung und öffentlich-rechtlicher Vertrag

d)Privatrechtliche Formen der IKZ

9.Verlagerung von Aufgaben

10.Public Private Partnership (PPP)

11.Der Gemeinderat und die sozialen Netzwerke (Social Media)

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Erster TeilKommunalverfassungsrecht

I.Rechtsstellung, Wirkungskreis, Organe der Gemeinden

1.Rechtsstellung der Gemeinden

1 Die Rechtsstellung der Gemeinden in Deutschland, so auch in Baden-Württemberg ist gekennzeichnet durch das Recht zur Selbstverwaltung. Diese Autonomie ist bezogen auf ihren verfassungsrechtlich geschützten Wirkungskreis (Rn. 2). Innerhalb dessen können sie selbstverantwortlich und mit eigenen Organen ausgestattet arbeiten. Folge dieses Selbstverwaltungsrechtes ist, dass die Gemeinden nicht nur der verlängerte Arm des Staates bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sondern eigenständige Aufgabenträger sind. Als solche sind sie aber auch nicht losgelöst vom Staate. Vielmehr sind sie, wie in § 1 Abs. 1 GemO beschrieben, sowohl Grundlage wie auch Glied des demokratischen Staates.

Entstanden ist die heutige Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltung durch die sog. Stein’schen Reformen des ausgehenden 18. und beginnenden 19. Jahrhunderts. Beispielhaft sei verwiesen auf die Preußische Städteordnung von 1808, also vor gut zweihundert Jahren, unter dem Preußischen Innenminister Reichsfreiherr vom Stein.

Institutionell ist das kommunale Recht zur Selbstverwaltung sowohl durch das Grundgesetz wie auch durch die Landesverfassung Baden-Württemberg garantiert.

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland fixiert das Recht der Kommunen zur Selbstverwaltung inhaltlich wie folgt (Art. 28 Abs. 2 GG):

„Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände (gemeint sind damit die Landkreise) haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenkreises nach Maßgabe der Gesetze das Recht zur Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle."

Die Landesverfassung für Baden-Württemberg garantiert das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen in Art. 71 LVerf so:

„(1) Das Land gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden (gemeint sind damit die Landkreise) sowie den Zweckverbänden das Recht zur Selbstverwaltung. Sie verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung. Das Gleiche gilt für sonstige öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten in den durch Gesetz gezogenen Grenzen.

(2) Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet die Träger der öffentlichen Aufgaben, soweit nicht bestimmte Aufgaben im öffentlichen Interesse durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind. Die Gemeindeverbände haben innerhalb ihrer Zuständigkeit die gleiche Stellung."

Diese Verfassungsbestimmungen machen deutlich, dass die Gemeinden mit Hoheitsrechten ausgestattete Träger öffentlicher Aufgaben sind und nicht nur soziologisch definierte Gemeinwesen. Zu diesen Hoheitsrechten zählen die Gebietshoheit, die Personalhoheit, die Finanz- und Abgabenhoheit, die Planungshoheit, die Rechtsetzungshoheit sowie die Organisationshoheit.

2.Wirkungskreis und Aufgaben der Gemeinden

2 a) Allgemeines . Der Wirkungskreis der Gemeinden ist bestimmt durch die grundsätzliche Allzuständigkeit der Gemeinden für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Gemeindebereich. Ausgenommen von diesem Grundsatz sind solche Aufgaben, die durch die Gesetzgeber in Bund und Land anderen öffentlichen Aufgabenträgern zugewiesen sind (§ 2 Abs. 2 GemO). Der Wirkungskreis der Gemeinden ist somit nicht fest fixiert und nicht zahlenmäßig abschließend geregelt. Er ist bezogen auf die Einflussrechte des Staates und der Rechtsverpflichtung zur Aufgabenerfüllung weiter aufzuteilen. Andere Einflussgrößen, die die kommunale Aufgabenerfüllung bestimmen, sind Größe, örtliche Gemeindestruktur und Eigenart sowie Finanzkraft einer Gemeinde.

3 b) Freiwillige Aufgaben/Pflichtaufgaben . – aa) Freiwillige Aufgaben . Die Aufteilung des kommunalen Aufgabenkreises in freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben spricht die Frage der Rechtsverpflichtung der Kommunen zur Aufgabenerfüllung an. Bei Aufgaben, die zum Kreis der freiwilligen Aufgaben der Kommunen gehören, haben die Gemeinden die volle Eigenverantwortung darüber, ob sie eine solche Aufgabe erfüllen wollen und wenn bejaht, wie und in welchem Umfang sie die Aufgabenerfüllung bewerkstelligen wollen.

Wichtig! Innerhalb des freiwilligen Aufgabenkreises zwingt kein Gesetz die Kommunen zur Aufgabenerfüllung; sie sind bezüglich der Art der Aufgabenerfüllung nicht eingeengt. Ihre generelle Verpflichtung nach § 10 Abs. 2 GemO zur Schaffung erforderlicher Einrichtungen im Rahmen der Daseinsvorsorge haben sie aber unabhängig davon in die Entscheidungsfindung einzubeziehen.

Jede Gemeinde kann also in diesem Aufgabenbereich die Aufgabenträgerschaft sowie die Art und Weise der Aufgabenerfüllung eigenverantwortlich entscheiden. Sie wird die Entscheidung zur Aufgabenwahrnehmung an ihrer Größe, Verwaltungs- und Finanzkraft sowie an ihrer Struktur (z. B. Gemeinde mit zentralörtlicher Funktion, landwirtschaftlich strukturierte Gemeinde, Industriegemeinde) und deren Gegebenheiten orientieren. Zur Entscheidung über die Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung gehört auch, ob dazu eine eigene Einrichtung (z. B. eine Kindertagesstätte) betrieben wird, ob der Betrieb solcher Einrichtungen durch freigemeinnützige Verbände oder auch durch private Institutionen finanziell gefördert wird.

Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge können Gemeinden grundsätzlich auch durch die Errichtung wirtschaftlicher Unternehmen erfüllen. Die Gemeindeordnung schränkt jedoch die Errichtung und den Betrieb solcher Unternehmen insofern ein, als der öffentliche Zweck diese Unternehmen rechtfertigen muss und sie nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit und zum voraussichtlichen Bedarf stehen müssen (s. Rn. 287 ff.). Soweit die Gemeinde außerhalb der öffentlichen Daseinsvorsorge tätig werden will, muss gewährleistet sein, dass der Zweck des Unternehmens nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen privaten Anbieter erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Weitere Einschränkungen bestehen für die Errichtung und den Betrieb von Unternehmen in privater Rechtsform.

Beispielhaft seien für den freiwilligen Aufgabenbereich der Gemeinden genannt:

–  Einrichtungen des Sports (Sportstätten verschiedenster Art, Bäder) sowie die Sportförderung von Vereinen durch die pachtweise Überlassung gemeindeeigener Sportstätten sowie die finanzielle Förderung von Kinder- und Jugendabteilungen oder auch Förderzuschüsse für die Unterhaltung und Pflege von vereinseigenen Sporteinrichtungen;

–  Einrichtungen der Jugendpflege und sozialen Sicherung (dazu gehören Jugendhäuser, Jugendtreffs, Altenpflegeheime, Betreute Altenwohnungen, Sozialstationen);

–  Einrichtungen und Veranstaltungen der Kunst, Kultur und der Erwachsenenbildung (Büchereien und andere Mediotheken, Museen, Theater, Konzerthäuser einschließlich der Ensembles, Festhallen, Kulturveranstaltungen verschiedenster Art, Volkshochschulen, Musik- und Kunsthochschulen, kommunale Partnerschaften, Bürgerzentren);

–  Erholungseinrichtungen, Einrichtungen der Gesundheitsförderung (Parkanlagen, Lauf- und Gymnastikstrecken);

–  Einrichtungen zur Förderung der Wirtschaft, des öffentlichen Personennahverkehrs, des Tourismus, Messen, Märkte, Messehallen, Kur- und Badebetriebe einschließlich der Förderung privater Einrichtungen;

–  Förderung der Land- und Forstwirtschaft;

–  Versorgungseinrichtungen (Wasserversorgung, Energieversorgung, Fernwärme).

4 bb) Pflichtaufgaben . Im Unterschied zu den freiwilligen Aufgaben besteht für die Gemeinden im Bereich der Pflichtaufgaben eine gesetzliche Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung . Diese kann je nach gesetzlicher Ausgestaltung ohne weitere Vorbedingung für alle Gemeinden oder nur für Gemeinden bestimmter Größe bzw. Struktur bestehen. Sie kann auch auf bestimmte Bedarfsfälle beschränkt sein. Dann spricht man von bedingten Pflichtaufgaben .

Wichtig! Allen Pflichtaufgaben gemeinsam ist, dass die gesetzlich davon betroffenen Gemeinden sich der Aufgabenerfüllung nicht entziehen können.

Die Kommune hat somit bezüglich der Aufgabenfüllung als solcher überhaupt kein Ermessen, sondern muss ihr nachkommen (§ 2 Abs. 2 GemO). Pflichtaufgaben sind jedoch gleichwohl gemeindeeigene Aufgaben, aber eben mit dem Unterschied zu rein freiwilligen Aufgaben solche, bei denen der Gesetzgeber eine Aufgabenerfüllung zwingend verlangt. Eine materielle Privatisierung, also die volle Aufgabenerfüllung durch private Dritte solcher Aufgaben, scheidet grundsätzlich aus. Ausnahmen sind möglich, wenn der Gesetzgeber in einem das Aufgabengebiet regelnden Gesetz die Einbeziehung privater Dritter ausdrücklich vorsieht.

Wichtig ist für die nur gesetzlich mögliche Übertragung neuer Pflichtaufgaben, dass dabei auch Bestimmungen über die Deckung der für die Gesetzesausführung anfallenden Kosten zu treffen sind.

Sofern diese neuen Pflichtaufgaben zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führen, muss ein entsprechender finanzieller Ausgleich geschaffen werden (§ 2 Abs. 2 S. 2 und 3 GemO).

Beispiele für Aufgaben aus dem Pflichtaufgabenbereich sind im folgenden Abschnitt genannt.

5 c) Weisungsfreie Aufgaben/Weisungsaufgaben . Im Bereich der freiwilligen Aufgaben kann es, da für die Kommunen keine Verpflichtung zur Aufgabenerfüllung besteht, auch keine Einfluss- bzw. Weisungsrechte staatlicher Behörden geben.

Dagegen lassen sich gesetzliche Pflichtaufgaben der Gemeinden in solche unterteilen, bei denen der Gesetzgeber die Art und Weise der Aufgabenerfüllung den Kommunen überlässt und solche, bei denen er sich Weisungsrechte vorbehält (§ 2 Abs. 3 GemO). Die Gemeindeordnung bezeichnet diese Pflichtaufgaben als Weisungsaufgaben. Weisungsaufgaben gehören jedoch ebenfalls zum kommunalen Wirkungskreis, auch wenn sie nicht Selbstverwaltungsaufgaben im herkömmlichen Sinne sind.

Wichtig! Weisungsrechte staatlicher Behörden bestehen nur dann und in dem Umfang, als sie in dem die bestimmte Aufgabe regelnden Gesetz ausdrücklich vorgesehen werden.

Die Ermächtigung zu Weisungsrechten kann so ausgestaltet werden, dass allgemeine, für die Aufgabenerfüllung verbindliche Verwaltungsvorschriften erlassen werden können und/oder, dass Einzelweisungen gegeben werden können.

Beispiele:

Zu den weisungsfreien Pflichtaufgaben der Gemeinden gehören: der Bau und die Unterhaltung allgemeinbildender Schulen und Schulsportanlagen einschließlich der Anstellung des nichtpädagogischen Personals und die Übernahme der Sachkosten des Schulbetriebs; der Bau und die Unterhaltung von Friedhöfen, die Unterhaltung einer leistungsfähigen Feuerwehr; der Bau und die Unterhaltung der Gemeindestraßen einschließlich der Gemeinde-Verbindungsstraßen sowie der Straßenreinigung und Straßenbeleuchtung.

Weisungsaufgaben (Pflichtaufgaben nach Weisung) sind z. B.: das Einwohnermelde-, Pass- und Ausweiswesen, die Aufgaben der Baurechtsbehörden, die Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde, soweit sie von Gemeinden wahrgenommen werden, die Wahrnehmung des Personenstandswesens (Standesamt), die Mitwirkung bei der Bundes- und Landesstatistik, die Mitwirkung der Gemeinden bei der Durchführung öffentlicher Wahlen zum Landtag, zum Bundestag und zum Europäischen Parlament.

Übersicht:: Wirkungskreis und Aufgaben der Gemeinden