Landkreisordnung für Baden-Württemberg: Kurzkommentar

Von Eberhard Trumpp

Aktuell zu den Kommunalwahlen 2019!
Das Standardwerk bietet hilfreiche Auslegungshinweise zu allen Fragen des Kreisrechts. Die ausführliche Kommentierung umfasst u.a. die Rechtsstellung, Aufgaben und Zuständigkeiten des Kreistages und des Landrates sowie die Wirtschaftsführung des Landkreises.

Der Autor greift aktuelle Probleme auf und berücksichtigt die einschlägige Rechtsprechung und Literatur.

Mit neuen Regelungen zu Fraktionsbildung und Transparenz
Durch die letzten Gesetzesänderungen wurden in die Landkreisordnung u.a.

Regelungen über die Fraktionsbildung in den Kreistagen,
die Erweiterung der Transparenz der Arbeit kommunaler Gremien und
die Bestimmungen über das Ausscheiden von Mandatsträgern verbotener Parteien und Wählervereinigungen in kommunalen Vertretungsorganen
aufgenommen. Diese Vorschriften sind in der Neuauflage im Detail erläutert.

Mit nützlichen Informationen für Landräte und Kreisräte
Der Anhang enthält

die Durchführungsverordnung zur Landkreisordnung,
Auszüge aus der Gemeindeordnung,
Auszüge aus dem Landesverwaltungsgesetz,
eine nach Einwohnerzahl und Fläche geordnete Übersicht über die Landkreise und
ein Stichwortverzeichnis.
Handlicher Kurzkommentar für die Praxis
Der handliche Kurzkommentar ist eine wertvolle Arbeitshilfe für Kreisräte, Landräte sowie Fachbeamte in den Kreisverwaltungen.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Erscheinungsdatum: 19. Juni 2019
• ISBN: 9783415065475

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Landkreisordnung für Baden-Württemberg

Kurzkommentar

Professor Eberhard Trumpp

Hauptgeschäftsführer a. D. des Landkreistages

Baden-Württemberg

Honorarprofessor an der Hochschule

für öffentliche Verwaltung und Finanzen

Ludwigsburg

7., aktualisierte Auflage, 2019

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek | Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

7., aktualisierte Auflage, 2019

Print ISBN 978-3-415-06438-6

E-ISBN 978-3-415-06547-5

© 1989 Richard Boorberg Verlag

E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara

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Geleitwort

Studien belegen es. Die Kluft zwischen der Politik und Teilen der Bevölkerung wird größer. Die Entfremdung vom demokratischen System, der Vertrauensverlust in die politischen Institutionen nimmt zu. Dies ist durchaus bedenklich und kann sogar als bedrohlich empfunden werden. Denn der demokratische Staat funktioniert nicht aus sich selbst heraus, sondern ist auf das aktive Mittun und die dauerhafte Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger wesensmäßig angewiesen.

In dieser besonderen Situation kommt den Kommunen – den Gemeinden, Städten und eben auch den Landkreisen – eine besondere Rolle zu. Denn auf kommunaler Ebene erweist sich Demokratie als noch unmittelbar erfahrbar. Die politischen Probleme liegen buchstäblich vor der Tür. Die kommunalen Mandatsträgerinnen und Mandatsträger kennt man; jedenfalls kann man sie vergleichsweise niedrigschwellig kennenlernen. Im kommunalen Kontext lässt sich so hautnah wie sonst nirgends erleben, dass und wie das Versprechen der Demokratie eingelöst wird – das Versprechen, wonach Entscheidungen, die alle betreffen, auch von allen beraten und zumindest mehrheitlich gebilligt werden müssen.

In dieser Perspektive erhellt, weshalb die Kommunen als „Keimzelle, als „Basislager oder auch als „Fundament" der Demokratie charakterisiert werden. Zugleich wird vor diesem Hintergrund deutlich, weshalb es gerade auf die kommunale Ebene ankommt, wenn das Verständnis für und das Vertrauen in Politik wieder wachsen soll.

Damit stehen auch die baden-württembergischen Landkreise und nicht zuletzt ihre Kreistage, die aus dem Urnengang vom 26. Mai 2019 hervorgehen werden, vor einer gewaltigen Aufgabe. Es gilt, demokratisch verlorenes Terrain wiedergutzumachen. Die Landkreisordnung, deren Kommentierung nun in neuester Auflage vorliegt, enthält hierfür naturgemäß keine Lösungen. Sie setzt aber den rechtlichen und insbesondere auch kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen, in dem die notwendigen Lösungen und Maßnahmen entwickelt und umgesetzt werden können, um die politische Vertrauenskrise zu bewältigen.

Wichtig erscheint aus gegebenem Anlass der Hinweis, dass die „Spielregeln", die die Landkreisordnung für den demokratischen Gang der Kreisangelegenheiten setzt, nicht nur bestens erprobt sind, sondern sich auch vollauf bewährt haben. Ein funktionsfähiges und in diesem Sinne gutes Kommunalverfassungsrecht ist ein kostbares Gut, das gehegt und gepflegt, mithin also nachhaltig konserviert gehört; trotz klimatischer Veränderungen sollte man es weder wild wuchern, noch seltsame Blüten treiben lassen.

Der nun schon in 7. Auflage vorliegende Kurzkommentar von Prof. Eberhard Trumpp zur Landkreisordnung für Baden-Württemberg bietet in knapper und präziser Sprache verlässliche Auskunft zu allen kreisrechtlichen Fragen, mit denen Bürgerinnen und Bürger, Mandatsträgerinnen und Mandatsträger, Verwaltung, Gerichtsbarkeit und Fachwissenschaft konfrontiert sein können. Der Kommentar profitiert dabei in hohem Maße davon, dass der Autor über eine jahrzehntelange praktische Expertise auf dem Gebiet des Kreisrechts verfügt. Prof. Eberhard Trumpp war über 30 Jahre lang für den Spitzenverband der baden-württembergischen Landkreise, den Landkreistag Baden-Württemberg, tätig. Fast ein Vierteljahrhundert lang, bis 2017, übte er beim Landkreistag Baden-Württemberg die Funktion des Hauptgeschäftsführers aus. Als Honorarprofessor an der Hochschule für Öffentliche Verwaltung und Finanzen in Ludwigsburg hat er über mehrere Generationen hinweg den Führungsnachwuchs der baden-württembergischen Landkreise, Städte und Gemeinden im Kommunalrecht unterrichtet.

Der Kurzkommentar von Prof. Eberhard Trumpp wird nach allem auch in den kommenden Jahren als praxiskundiger Begleiter durch das Kreisrecht unverzichtbar sein.

Ich wünsche dem Werk eine weiterhin gute Aufnahme.

Vorwort

Die Neuauflage des Handkommentars zur Landkreisordnung Baden-Württemberg berücksichtigt alle nach der 6. Auflage erfolgten Änderungen der Landkreisordnung. Durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 (GBl. S. 870) und durch das Gesetz zur Änderung kommunalwahlrechtlicher Vorschriften vom 29.6.2018 (GBl. S. 221) sind einige Bestimmungen der Landkreisordnung novelliert und ergänzt worden. Neu aufgenommen wurden z. B. Regelungen über die Fraktionsbildung in den Kreistagen, die Erweiterung der Transparenz der Arbeit kommunaler Gremien und die Bestimmungen über das Ausscheiden von Mandatsträgern verbotener Parteien und Wählervereinigungen in kommunalen Vertretungsorganen. Diese Änderungen wurden bei der Kommentierung ebenso berücksichtigt wie auch bei einzelnen unveränderten Bestimmungen die Kommentierung aktualisiert wurde.

Für mich bleibt zu hoffen, dass ich mit der Herausgabe dieser aktualisierten Neuauflage des Kurzkommentars der kommunalen Praxis bei der Beurteilung kreisrechtlicher Fragen weiterhin behilflich sein kann. Dem Verlag sei für die Sorgfalt gedankt, die er dem Werk für die Herausgabe angedeihen ließ. Für Hinweise und Anregungen bin ich dankbar.

Inhalt

Abkürzungen

Entwicklung des Kreisrechts und der Landkreise

Landkreisordnung für Baden-Württemberg (Kommentar)

Anhang

1. Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Landkreisordnung

2. Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (Auszug: §§ 77–129)

3. Landesverwaltungsgesetz (Auszug: § 16)

4. Übersicht über die Landkreise nach Einwohnerzahl und Fläche

Stichwortverzeichnis

Abkürzungen

Entwicklung des Kreisrechts und der Landkreise

I.

Die Bezirksordnung für Württemberg vom 28.7.1906 (Reg. Bl. S. 442) bildete das erste selbständige Gesetz über die rechtliche Stellung der Oberamtsbezirke und der Amtskörperschaften. Zuvor galt das Verwaltungsedikt für die Gemeinden, Oberämter und Stiftungen vom 1.3.1822 (Reg. Bl. S. 131).

Die Bezirksordnung änderte die bereits im Verwaltungsedikt vom 1.3.1822 geregelte Bezirkseinteilung und die Verfassung der Amtskörperschaften nicht wesentlich.

Charakteristisch war die Identität von staatlichem Verwaltungsbezirk und Gebiet der kommunalen Amtskörperschaft. Der Oberamtmann leitete sowohl das staatliche Oberamt als auch die Amtskörperschaftsverwaltung und führte den Vorsitz in der Amtsversammlung. Er wurde durch den staatlichen zweiten Beamten des Oberamts vertreten. Dem Oberamt wurden weitere staatliche Kanzleibeamte beigegeben.

Die Amtskörperschaft stellte die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Beamten an. Der wichtigste Amtskörperschaftsbeamte war der Oberamtspfleger, dessen Anstellung auf bestimmte Zeit erfolgte. Die Amtskörperschaft hatte aber auch die Oberamtsbautechniker, den Oberfeuerschauer und den Bezirksfeuerlöschinspektor vorzuhalten. Aufgabe der Amtskörperschaft war „die Pflege der gemeinschaftlichen Interessen der Gemeinden und der Angehörigen des Bezirks". Sie war damit Gemeindeverband. Sie konnte Normen erlassen; im Bezirksstatut regelte sie die Einzelheiten ihrer Verfassung und Verwaltung.

Die Ausgleichsfunktion wurde schon damals ausdrücklich genannt. Art. 17 bestimmte: „Die Amtskörperschaft ist berufen, einzelne Gemeinden des Bezirks, welche infolge von Unglücksfällen oder aus sonstigen Gründen die ihnen im öffentlichen Interesse obliegenden Leistungen nicht oder nur unter Erschöpfung ihrer Kräfte zu bewerkstelligen imstande sind, in geeigneter Weise zu unterstützen."

Die Verwaltung der Angelegenheiten der Amtskörperschaft wurde von der Amtsversammlung und dem Bezirksrat wahrgenommen.

Die Mitglieder der Amtsversammlung wurden von den Gemeindekollegien gewählt. Diese indirekte Wahl machte die Rechtsnatur der Amtskörperschaft als Gemeindeverband deutlich. Für die Amtsversammlung sprach die Zuständigkeitsvermutung. Sie wurde vom Oberamtmann jedes Jahr rechtzeitig vor Beginn des Rechnungsjahres zur Festsetzung des jährlichen Haushaltsplans, im Übrigen nach Bedarf, berufen.

Der Bezirksrat, dem gleichfalls der Oberamtmann vorstand, wurde aus der Mitte der Amtsversammlung gewählt. Sein Geschäftskreis erstreckte sich sowohl auf die Amtskörperschaftsverwaltung als auch auf die staatliche Verwaltung. Er hatte dort sowohl mitwirkende als auch entscheidende Funktionen und war damit ein „durch Laien erweitertes Oberamt". Dies stellte gegenüber dem früheren Rechtszustand eine bedeutsame Fortentwicklung dar. Selbst unser heutiges Kreisrecht kennt keine derart ausgebaute Mitwirkung kommunaler Gremien in Angelegenheiten der unteren Verwaltungsbehörde; nach § 52 Abs. 2 Landkreisordnung kann der Landrat den Kreistag in Angelegenheiten der unteren Verwaltungsbehörde lediglich hören.

II.

Die badische Kreisordnung vom 19.6.1923 (GVBl. S. 249) kannte nicht die Identität von staatlichem Verwaltungsbezirk und kommunaler Körperschaft. Die aufgrund des Gesetzes vom 5.10.1863 errichteten 11 Kreise waren reine Selbstverwaltungskörperschaften. Zu ihren Aufgaben zählten insbesondere Fürsorgeeinrichtungen, hauswirtschaftliche und gewerbliche Schulanstalten, Förderung des Verkehrs und Unterhaltung von Straßen.

Einen wesentlichen Unterschied zur württembergischen Amtsversammlung bedeutete die unmittelbare Volkswahl der Abgeordneten der Kreisversammlung. Die Wahlzeit betrug 4 Jahre. Die Wahl fand, wie auch heute in der Regel, zusammen mit den Gemeindewahlen statt.

Die Kreisversammlung bildete einen Kreisrat. Im Gegensatz zum Bezirksrat konnten in dieses Gremium auch Kreisangehörige gewählt werden, die nicht Kreisabgeordnete waren. Auch der vom Kreisrat gewählte Vorsitzende musste nicht Kreisabgeordneter sein.

Die Kreisversammlung hatte einen gesetzlichen Aufgabenkatalog, konnte aber in allen Fragen der Kreisverwaltung Beschlüsse fassen, auch in solchen, in denen der Kreisrat zuständig war. Damit kam der Kreisversammlung ein umfassendes Initiativrecht zu.

Die Verwaltung der Kreise wurde vom Kreisvorsitzenden geleitet, der auch die laufenden Geschäfte erledigte und ein Eilentscheidungsrecht besaß. Zur Aufgabenerfüllung hielt der Kreis die erforderlichen Beamten, Angestellten und Arbeiter vor, die vom Kreisvorsitzenden auf ihren Dienst verpflichtet wurden.

III.

Im ehemaligen Land Württemberg wurde das Kreisrecht zu Beginn des nationalsozialistischen Regimes neu geordnet.

Bereits 1928 wurde durch ein Besoldungsgesetz der alte Titel Oberamtmann beseitigt. An seine Stelle trat der Landrat.

Mit der Kreisordnung vom 27.1.1934 (Reg. Bl. S. 51) wurde die Verfassung der früheren Amtskörperschaft, jetzt Kreisverband genannt, politisch umgeformt.

Der Aufgabenbestand wurde durch die mögliche Übernahme von Pflichtaufgaben der Gemeinden auf den Kreisverband erweitert. Es handelte sich bei dieser Regelung um einen Vorläufer der heutigen Kompetenz-Kompetenz nach § 2 Abs. 2 Landkreisordnung.

Im kommunalen Bereich wurde die Stellung des Landrats wesentlich gestärkt. Er leitete, verwaltete und vertrat den Kreisverband. Einflussnahmen der NS-Parteiorganisation waren unübersehbar.

Die Zusammensetzung des Kreistags (früher Amtsversammlung genannt) wurde sehr stark gesetzlich vorgegeben. Die Ortsvorsteher gehörten ihm von Amts wegen an. Weitere Vertreter einer Gemeinde wurden von diesen lediglich nach Anhörung des Gemeinderats berufen. Die Aufgaben des Kreistags bestanden im Wesentlichen darin, Stellung zu wichtigen Angelegenheiten des Kreisverbands zu nehmen. Entscheidungsrechte waren ihm entzogen. Selbst den Haushaltsplan hatte er nur zu prüfen und zur Kreisverbandsumlage Stellung zu nehmen. Die Festsetzung von Plan und Umlage geschah durch den Landrat.

Im Bereich der staatlichen Verwaltung blieb aber die Bezirksordnung von 1906 in Grundzügen aufrechterhalten. Auf den Kreisrat gingen teilweise Zuständigkeiten des Bezirksrats über.

Allerdings wurde der Kreisrat nicht mehr vom Kreistag gewählt; seine Mitglieder wurden vielmehr vom Landrat aus den Ortsvorstehern des Kreises bzw. aus Gewerbetreibenden, Landwirten und Arbeitnehmern berufen.

IV.

Das Gesetz über die Landkreisselbstverwaltung in Baden vom 24.6.1939 (GVBl. S. 93) brachte erstmals für dieses Land die Identität von staatlichem unterem Verwaltungsbezirk und Selbstverwaltungskörperschaft. § 1 bestimmte, dass die Landkreise als untere staatliche Verwaltungsbehörden unter Ausscheiden der Stadtkreise zugleich Selbstverwaltungskörperschaften sind. Die Großkreise nach dem Gesetz vom 19.6.1923 wurden aufgelöst.

Die staatliche Verwaltung wurde nach den bisherigen Vorschriften weitergeführt. Der Landkreis erhielt aber das Recht der Selbstverwaltung und ein Satzungsrecht. Der vom Staat ernannte Landrat führte die Verwaltung des Landkreises in „voller und ausschließlicher Verantwortung".

Zur beratenden Mitwirkung standen dem Landrat 6 bis 10 Kreisräte zur Seite, zur Hälfte Bürgermeister, zur Hälfte kreiseingesessene Gemeindebürger. Sie wurden vom Parteibeauftragten im Einvernehmen mit der Aufsichtsbehörde berufen.

Die Kreisräte bildeten gleichzeitig den Bezirksrat beim Landrat i. S. des Gesetzes über die Organisation der inneren Verwaltung und wirkten auf diese Weise bei der staatlichen Verwaltung mit.

V.

Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches wurde unter maßgebendem Einfluss der Besatzungsmächte das Kreisrecht wesentlich umgestaltet. Dies galt vor allem für das damalige Land Württemberg-Baden.

Dort erging bereits am 7.3.1946 das Gesetz Nr. 33, die neue Kreisordnung (Reg. Bl. S. 45). Der Landkreis wurde zur Gebietskörperschaft erklärt und damit zur eigenständigen kommunalen Entscheidungsebene. Diese Aussage wurde nicht mehr in die Landkreisordnung vom 10.10.1955 übernommen, die in § 1 Abs. 2 vom Landkreis nur als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts spricht.

Die neue Eigenständigkeit der Landkreise wurde durch die unmittelbare und geheime Wahl der Abgeordneten des Kreistags unterstrichen. Der Kreistag wurde zur politischen Vertretung der Kreisbevölkerung. Diese Volkswahl des Kreistags ist jetzt durch Artikel 28 Abs. 1 Grundgesetz sogar verfassungsrechtlich vorgegeben. Am 28.4.1946 fanden in Württemberg-Baden zum ersten Mal Volkswahlen zu den Kreistagen statt.

Die Kreisordnung 1946 übernahm im Übrigen das herkömmliche Verfassungssystem des Kreisverbandes mit Kreistag und dem aus seiner Mitte heraus gebildeten Kreisrat; Letzterer war für alle Angelegenheiten zuständig, die nicht kraft Gesetzes dem Kreistag vorbehalten waren.

Die Kreisordnung 1946 führte auch erstmals den kommunalen Landrat ein. Er wurde vom Kreistag auf 6 Jahre gewählt. Wählbar war jedermann, der auch zum Bürgermeister gewählt werden konnte. Das Innenministerium war, im Gegensatz zum heutigen Rechtszustand, nicht in das Wahlverfahren eingeschaltet.

Dem Landrat oblag die Leitung der Verwaltung, der Vorsitz im Kreistag (damals noch mit Stimmrecht) und die Vertretung des Kreisverbands nach außen.

Die Kommunalisierung erstreckte sich entgegen der heutigen Rechtslage auch auf die untere Verwaltungsbehörde. Die Aufgaben der Staatsverwaltung wurden dem Kreisverband übertragen. Sie wurden in staatlichem Auftrag und nach Anweisung von diesem erledigt. Dazu zählt auch die Rechtsaufsicht über die Gemeinden, die heute nach Art. 75 Abs. 1 Landesverfassung von einer Staatsbehörde auszuüben ist.

Diese rechtliche Konstruktion weicht wesentlich von der heute geltenden Landkreisordnung ab. Nach ihr stellt das Landratsamt eine kombinierte Einheitsbehörde dar, die sich aus einer Staatsbehörde und einer kreiskommunalen Behörde unter der Leitung des Landrats zusammensetzt.

VI.

Die Kreisordnung für das Land Württemberg-Hohenzollern vom 22.12.1948 (Reg. Bl. 1949 S. 21) war stärker auf den Staat hin ausgerichtet. Auch traten in ihr die Elemente des Landkreises als Gemeindeverband deutlicher hervor.

Sie führte aber gleichfalls die allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Wahl der Mitglieder des Kreistags ein. Die erste Kreistagswahl fand am 13.10.1946 statt.

Der Kreistag besaß eine stärkere Stellung als in der Kreisordnung 1946 für Württemberg-Baden. Er hatte nämlich in allen Angelegenheiten des Kreisverbands zu beschließen; der Kreisrat hatte lediglich vorberatende Funktionen.

Der Landrat blieb aber im Lande Württemberg-Hohenzollern Staatsbeamter. Der Kreistag durfte sich zwar vor seiner Bestellung und Abberufung äußern; diese wurden aber vom Staatspräsidenten vorgenommen. Der Landrat blieb in der Regel auch Lebenszeitbeamter.

VII.

Das Land Baden erließ nach dem Zweiten Weltkrieg keine neue Kreisordnung.