Europäisierung des Verbandsklagerechts: Auswirkungen europäischer Integration auf die Klagebefugnis im Umweltrecht

Von Felix Bruckert

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit der Etablierung der Umweltverbandsklage und der Auswirkungen auf die Klagebefugnis im nationalen Umweltrecht unter Berücksichtigung des supranationalen Kontexts. Ziel soll es dabei sein, die Auswirkungen des europäischen Rechtes auf das deutsche Verbandsklagerecht zu untersuchen, Probleme zu identifizieren, Lösungen vorzuschlagen und Prognosen und Bewertungen zu erstellen. Insbesondere werden dabei die Auswirkungen auf den subjektiven Rechtsschutz und die Schutznormlehre untersucht.

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Books on Demand
• Erscheinungsdatum: 16. Feb. 2016
• ISBN: 9783741260957

Felix Bruckert

Der Autor ist Student der Rechtswissenschaften an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Er verfasste die vorliegende Arbeit im Sommersemester 2014, sie ist zugleich Bachelorarbeit im Rahmen seines vorherigen Public-Management-Studiums an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl.

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verwiesen.

1 EINLEITUNG

1.1 Einführung und Zielsetzung der Arbeit

Das Umweltrecht ist ein schwer überschaubares Rechtsgebiet¹ mit einer Vielzahl von Normen, die u. a. eine gesunde Umwelt sichern und dem Schutz der Umweltgüter dienen.² Diese Schutzfunktion verläuft jedoch ins Leere, wenn die dazu erlassenen Normen nicht eingehalten werden. Es bedarf daher einer Kontrollmöglichkeit um die Einhaltung der umweltschützenden Normen zu garantieren und überprüfen zu können.³

In der Regel ⁴ setzen verwaltungsgerichtliche Überprüfungen eine (subjektive) Rechtsverletzung voraus.⁵ Die Umwelt als solche kann jedoch nicht Träger subjektiver Rechte sein.

Die Umwelt wird durch einen anthropozentrischen Umweltbegriff definiert und umfasst den Mensch, die Tiere, die Pflanzen, der Boden, das Wasser, die Luft, das Klima, die Landschaft und die abiotischen Kultur und sonstigen Sachgütern sowie deren Beziehung untereinander und zu den Menschen.⁶ Daher kommt nur der Mensch selbst als Teil der Umwelt in Betracht um die Einhaltung der umweltschützenden Normen durchzusetzen.

Im deutschen Rechtssystem wird der subjektive Rechtsschutz verfolgt⁷, die Durchsetzung der umweltschützenden Normen wird daher regelmäßig nur gelingen, wenn diese Normen ein subjektives Recht vermittelt. Oft ist es schwierig herauszufinden, ob eine Norm überhaupt ein subjektives Recht vermittelt. Hierfür bedient man sich der sog. Schutznormlehre, die ein subjektives Recht annimmt, wenn der Schutzbereich der Norm nicht nur die Allgemeinheit sondern auch den Einzelnen schützen soll. ⁸ Die Folge des subjektiven Rechtsschutzes ist es, dass nicht jeder Mensch die Durchsetzung des Umweltrechts fordern kann. Er muss vielmehr direkt durch das Verwaltungshandeln betroffen (sog. Adressatentheorie⁹) oder vom Schutzbereich der Norm umfasst sein. Mit dieser Einschränkung der Klagemöglichkeit soll vor allem die Popular- und Interessentenklage ausgeschlossen werden.¹⁰

In der jüngsten Zeit erlebt das deutsche Verwaltungsrecht jedoch durch Einfluss der Europäischen Union zumindest hinsichtlich des Verbandsklagerechtes eine grundlegende Änderung.¹¹ Die von der Europäischen Union und der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete Aarhus-Konvention ¹² soll der „betroffenen Öffentlichkeit" unter anderem einen breiten Zugang zu den Gerichten ermöglichen. ¹³ So vor allem auch den Umweltvereinigungen ermöglichen gegen Entscheidungen über den Zugang zu Informationen über die Umwelt gemäß Art. 4 Aarhus-Konvention und Entscheidungen, die eine Öffentlichkeitsbeteiligung i. S. d. Art. 6 Aarhus-Konvention vorschreiben gerichtlich vorzugehen. Auf nationaler Ebene soll Letzteres insb. durch das Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG)¹⁴ umgesetzt werden.¹⁵

Der Europäische Gerichtshof hat in seinem sog. „Trianel-Urteil" klargestellt, dass das UmwRG a. F. bezüglich der sog. Schutznormakzessorietät¹⁶ nicht mit der europäischen Umsetzung der Aarhus-Konvention¹⁷ in Einklang stand. Dieser fast revolutionäre Systembruch ¹⁸ des deutschen Rechtsschutzes sorgt seither für Aufruhr.

Bereits seit langem steht das deutsche Verwaltungsrecht unter zunehmendem Einfluss des europäischen Rechts.¹⁹ Dabei existieren verschiedene Theorien, die (bislang ohne 100 %-igen Erfolg) versuchen diesen Prozess zu beschreiben (sog. Integrationstheorien). ²⁰ Durch die jüngste Rechtsprechung und Rechtsetzung wird auch die Umweltverbandsklage im nationalen Recht beeinflusst.

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit der Etablierung der Umweltverbandsklage und der Auswirkungen auf die Klagebefugnis im nationalen Umweltrecht unter Berücksichtigung des supranationalen Kontexts. Ziel soll es dabei sein, die Auswirkungen des europäischen Rechtes auf das deutsche Verbandsklagerecht zu untersuchen, Probleme zu identifizieren, Lösungen vorzuschlagen und Prognosen und Bewertungen zu erstellen. Insbesondere werden dabei die Auswirkungen auf den subjektiven Rechtsschutz und die Schutznormlehre untersucht.

1.2 Grundproblematik der Verbandsklage im nationalen Umweltrecht

Ausgelöst wurde die aktuelle Debatte²¹ um das subjektive Recht hinsichtlich der Umweltverbandsklage auch durch die grundsätzlich als kritisch anzusehende Tendenz, Umweltschutzvorschriften lediglich als die Allgemeinheit schützende Normen zu klassifizieren. Das Umweltrecht, dessen primärer Sinn und Zweck es ist, den Schutz der Umwelt zu gewährleisten, dient aber letztlich auch zum Schutz der Gesundheit jedes einzelnen Menschen.²² Es erscheint insoweit bedenklich, dass viele der Normen des Umweltrechtes einen lediglich die Allgemeinheit schützenden Charakter besitzen (sollen). ²³ Unter diesen Umständen sollte eigentlich der Schluss gefasst werden, dass gerade Normen des Umweltschutzes ein subjektiv-öffentliches Recht vermitteln, da sie nicht nur die Allgemeinheit sondern eben auch den Einzelnen schützen. Dies ergibt sich insbesondere aus der Tatsache, dass der einzelne Mensch unmittelbar vom Schutz der Umwelt, bspw. der Reinhaltung der Luft, betroffen ist.

Solange das Verständnis des subjektiven Rechts aber noch eher restriktiv gehandhabt wird, können Verletzungen vieler umweltrechtlicher Normen nur im Rahmen einer Verbandsklage nach Maßgabe und im Anwendungsbereich von § 64 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ²⁴ oder dem UmwRG gerügt werden.

Hinzu kommt außerdem, dass die vielfach im Umweltrecht eingeräumten Verfahrensrechte für Betroffene²⁵ nur schwer durch Rechtsbehelfe durchsetzbar sind. § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)²⁶ eröffnet Klagemöglichkeiten nur für materielle subjektive Rechte und auch § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)²⁷ (sowie § 4 UmwRG) stellt im behördlichen Verfahren eine gewisse – wenn auch überwindbare – Hürde dar. Eben diese Verfahrensrechte, die bspw. die Anhörung und Beteiligung betroffener Personen, Verbände und Behörden beinhalten müssen jedoch effektiv auch gerichtlich durchsetzbar sein. Dies gerade unter dem Kontext der Zielsetzung der Aarhus-Konvention, eine verstärkte Integration der Bürger in der Umweltpolitik zu erreichen.²⁸

Bisweilen werden von der Rechtsprechung jedoch lediglich Verletzungen der sog. absoluten und relativen Verfahrensrechte als einklagbar anerkannt.²⁹ Diese unmittelbar einklagbaren Fallgruppen beinhalten nur wenige Ausnahmen, ³⁰ so wurde bspw. früher die Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände bei Planfeststellungsverfahren nach § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG 2002.³¹ als absolutes Recht anerkannt. Ein sog. relatives Verfahrensrecht, das sich auf die materielle Position des Verletzten beziehen muss, wurde bspw. in den inhaltlichen Vorschriften bei der Vorlage von Unterlagen gem. § 10 Abs. 2 S. 2 BImSchG gesehen. ³² Als Klagebefugnis erweiternd ist daher auch nicht § 4 Abs. 3 UmwRG anzusehen, da dieser lediglich als lex specialis zu § 46 VwVfG anzusehen ist und eine Klagebefugnis voraussetzt.³³

Die geschilderte Situation führt entsprechend dazu, dass viele Normen, insb. Verfahrensnormen im Umweltrecht – die letztlich auch den Schutz der Rechte Einzelner garantieren sollen und insb. in der Aarhus-Konvention Ausdruck finden³⁴ – kaum durch Rechtsbehelfe durchsetzbar sind. Hinzu kommt das enorme Vollzugsdefizit im Umweltrecht, das auch auf der aktuellen Rechtslage und mangelnden Klagemöglichkeit basiert.³⁵

Diese Problematik ist schon wegen der praktischen Wirksamkeit, die der Grundsatz des effet utile ³⁶ hinsichtlich der Umsetzung der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie³⁷ verlangt, nicht in Einklang mit dem Unionsrecht, da der Rechtsschutz teilweise unmöglich gemacht wird. Darüber hinaus führt es zu einer unbefriedigenden Situation, die den Umweltschutz mindert.³⁸

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¹ Peters, Rn. 1.

² Schmidt/Kahl, § 1 Rn. 8; zu den einzelnen Umweltgütern bzw. Schutzgütern Peters, Rn. 2 ff.

³ Siehe dazu auch Wiesinger, S. 57.

⁴ § 42 Abs. 2 VwGO enthält eine Öffnungsklausel für abweichende Bestimmungen.

⁵ § 42 Abs. 2 VwGO; § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO.

⁶ Kloepfer (a), Rn. 15 ff., übereinstimmend: Peters, Rn. 2.

⁷ Epiney, NVwZ 2014, 465 (465).

⁸ Sodan in: Sodan/Ziekow, § 42 Rn. 388.

⁹ Sodan in: Sodan/Ziekow, § 42 Rn. 383.

¹⁰ Sodan in: Sodan/Ziekow, § 42 Rn. 365.

¹¹ Siehe zum grundsätzlichen Einfluss europäischer Integration auf das nationale Verwaltungsrecht etwa Wiesinger, S. 3; Maurer, § 2 Rn. 31 ff; zum Umweltrecht auch Sparwasser/Engel/Voßkuhle, § 4 Rn. 5.

¹² Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, unterzeichnet am 25. Juni 1998 in der dänischen Stadt Aarhus im Rahmen des UNECE-Prozesses „Environment for Europe".

¹³ Art. 9 i. V. m. Art. 2 Nr. 5 Aarhus-Konvention

¹⁴ Gesetz über ergänzende Vorschriften zu