Autopolitik: Europa vor der T-Kreuzung

Von Thomas Becker

​Die Automobilindustrie von heute ist das Ergebnis von einem Jahrhundert Automobilpolitik. Dabei ging es weltweit um den steigenden Beitrag der Branche zu Beschäftigung und Wachstum und zugleich um die Eindämmung der vom Auto ausgehenden Schäden. Das passierte bisher in stabilen politischen Silos und weltweit nahezu synchron mit Europa als zentralem Spieler. Heute stellen neue Technologien und politische Fragestellungen und Konflikte die Zukunft von Unternehmen und die bisherige politische Logik fundamental in Frage. 
Dieses Buch beleuchtet Geschichte und Gegenwart der Politik rund um das Automobil, um aufzuzeigen, wo und wie Europa in Zukunft entscheiden muss, um seine Rolle im Vergleich zu China und den USA zu finden. 
Der Autor analysiert die Transformation von Antriebstechnologien nicht nur als klimapolitische Frage sondern in ihrer industriepolitischen Dimension. Im digital organisierten Verkehrssystem der Zukunft geht es auch um die grundlegende Neuverteilungkritischer Kompetenzen in der Wertschöpfungskette im Wettbewerb zwischen Europa, den USA und China. Nach innen muss die EU das Verhältnis zwischen Gemeinschaft, Mitgliedsstaaten und Städten neu ausrichten. Europa steht hier gleichzeitig vor mehreren wegweisenden Entscheidungen. 

• Sprache: Deutsch
• Herausgeber: Springer
• Erscheinungsdatum: 19. Apr. 2021
• ISBN: 9783658328801

Thomas Becker

Thomas Becker (PD Dr. phil.), geb. 1960, ist Privatdozent für Kulturwissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin. Er war von 2012 bis 2020 Verwaltungsprofessor für Theorie der Künste an der Hochschule für Bildende Künste Braunschweig, Mitarbeiter des Sonderforschungsbereichs »Ästhetische Erfahrung im Zeichen der Grenzen der Künste« der Freien Universität Berlin, Fellow an der École des Hautes Études en Sciences Sociales in Paris und Maître de Langue an der École Normale Supérieure in Fontenay-aux-Roses.

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Thomas Becker

Autopolitik

Europa vor der T-Kreuzung

1. Aufl. 2021

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Thomas Becker

München, Deutschland

ISBN 978-3-658-32879-5e-ISBN 978-3-658-32880-1

https://doi.org/10.1007/978-3-658-32880-1

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Vorwort

Die Geschichte des Automobils ist die Geschichte politischer Weichenstellungen, ebenso sehr wie die Geschichte von technischer Innovation, Unternehmergeist und Kundenbedürfnissen. Und erst recht wird ihre Zukunft von Politikern, Stakeholdern und Medien mitgestimmt werden. Die fundamentalen technologischen Veränderungen – vom elektrischen Antrieb bis zur Vernetzung und Automatisierung werden durch Politik ermöglicht, gefördert, mitgestaltet und teilweise erzwungen. Dieses Buch soll einige der wesentlichen politischen Prozesse beschreiben, welche die Automobilindustrie zu dem gemacht haben, was sie heute ist: Ein volkswirtschaftlicher Kernsektor, einer der größten Arbeitgeber und Innovationstreiber. Aber auch der umkämpfte Gegenstand harter politischer Kontroversen und das Objekt fundamentaler gesetzlicher Intervention. Und ein Produkt, dessen Zukunft und Zukunftsfähigkeit gerade jetzt umfassend diskutiert und politisch gestaltet wird.

Der Verfasser hat die Debatten und Entscheidungen der letzten zwei Jahrzehnte aus verschiedenen Rollen heraus begleitet und teilweise mitgestaltet. Von der Arbeit beim Bundesverband der Industrie über die Geschäftsführung des Verbands der Automobilindustrie bis zu 12 Jahren als Leiter Politik und Außenbeziehungen der BMW AG. Dieses Buch kann deshalb nicht den Anspruch erheben, aus einer wissenschaftlich-objektiven Warte einen historischen Prozess zu beschreiben. Es kann dabei auch nicht allen Beteiligten gleichermaßen gerecht werden. Es versucht stattdessen, Entwicklungen kritisch zu rekonstruieren – von einem transparent dargestellten eigenen Standpunkt aus. Dabei kann es auch keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben, sondern beschreibt gezwungenermaßen Ausschnitte eines komplexen Prozesses. Es ist auch keine journalistische Kommentierung des Handelns von Politikern, Unternehmern und anderen Beteiligten. Erst recht ist dieses Buch keine anekdotengeladene Chronik automobiler Lobbyarbeit. Es will vielmehr aus der inneren Ansicht einer Branche, deren bisher sicher geglaubte Grundlagen fraglich geworden sind, und aus einem subjektiv-parteiischen Blickwinkel einen Beitrag zu den anstehenden Debatten leisten. Es ist der Versuch, aus der Position eines direkt Beteiligten heraus einen nüchternen, aber auch selbstkritischen Blick auf die Evolution der Politik um einen industriellen Kernsektor zu werfen und hieraus Schlussfolgerungen für die in Europa anstehenden Weichenstellungen zu ziehen.

Dieses Buch ist schließlich keine politische Position der BMW AG und wurde ohne irgendeine Beauftragung durch Dritte geschrieben. Keine der hier dargestellten Analysen, Bewertungen und Haltungen sind dem Unternehmen zuzurechnen. Vielmehr spiegelt „Autopolitik" ausschließlich die Meinungen des Verfassers wider. Wenn wiederholt unternehmensspezifische Beispiele auftauchen, dann deshalb, weil der Verfasser diese aus direkter Anschauung kennt. Eine gleichgewichtige Darstellung der Aktivitäten aller relevanten Unternehmen war nicht möglich und das Buch kann deshalb auch innerhalb der Industrie nicht objektiv, vollständig, ausgewogen und gerecht sein. Es ist gerade angesichts der letzten Jahre zugleich aber unvermeidbar, einzelne Unternehmensentscheidungen darzustellen, die direkte politische Folgen hatten.

Schließlich versucht dieses Buch nicht in erster Linie, den vielen politischen Forderungen und Positionen, was künftig mit dem Auto und den Unternehmen, die es herstellen, passieren soll, noch weitere hinzufügen. Es will vielmehr aufzeigen, vor welchen Herausforderungen und vor welchen Richtungsentscheidungen gerade Europa und Deutschland stehen. Und es will Gründe aufzeigen, warum die gewachsene Form der politisch-öffentlichen Auseinandersetzung droht, wesentliche Chancen für die Zukunft zu verstellen. Dazu wird zunächst in den Kap. 1 bis 6 der Zusammenhang von industrieller Entwicklung und Politik grundsätzlich aufgespannt und der konzeptionelle Rahmen definiert. In den Kap. 7 bis 14 werden die wichtigsten politischen Handlungsfelder in ihrer Entwicklung dargestellt. Dies geschieht mit dem Schwerpunkt auf Deutschland und der EU aber in vergleichendem Blick in die USA und nach China. Schließlich sind die Kap. 15 bis 18 auf die Zusammenhänge der Handlungsfelder und die Perspektiven für Europa fokussiert.

Dabei sind diese letzten Abschnitte auch ein persönliches und gezwungenermaßen auch spekulatives Plädoyer. Gerade aus dem direkten Vergleich zwischen Europa, den USA und China bin ich überzeugt: Wenn Europa nicht seinen Modus Operandi, die Art und Weise wie Politik, Industrie und Zivilgesellschaft miteinander interagieren, verändert, wenn es nicht neue institutionelle Rahmenbedingungen für neue technologische Optionen definiert, wenn es nicht ideologische Blockaden hinter sich lässt und technologische mit politisch-instrumenteller Innovation verbindet – dann wird es nicht nur zurückfallen, es könnte zum Austragungsort eines amerikanisch-chinesischen Wettbewerbs werden. Es hat aber damit zugleich die Chance, zwischen der marktwirtschaftlichen Innovationsdynamik der USA und ihrer inhärenten Gefahr der privaten Machtkonzentration einerseits, dem chinesischen Modell an staatsnahe Unternehmen delegierter staatlicher Lenkung auf der anderen Seite einen eigenen Weg zu finden.

Thomas Becker

München, Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1 Worum es heute geht – Europa, China, USA 1

Die Debatten – Umwelt, Digitale Technologie, Mobilitätssystem​ 3

Die Kreuzungspunkte europäischer Politik 10

Struktur des Buchs 12

2 Wie die Autoindustrie gemacht wurde 15

Demokratisierung​ „exklusiver" Fortbewegung 15

Deutschland, Frankreich und Großbritannien 18

USA 20

China 21

3 Politik 25

Nichts kann bleiben wie es war 26

Der heutige automobilpolitis​che Instrumentenkast​en 27

Politik als Produktionsproze​ss 37

Legitimation von Politik 43

Lobby 49

Medien 51

4 Das Auto und die Wirtschaftssyste​me 59

Systemfrage 59

Soziale Frage – Gewerkschaften und Wirtschaftsverbä​nde 63

Die Europäische Union und das Auto 70

Neues systemisches Konkurrenzmodell​ – China 76

Schlüsselbranche​ Auto – überall 82

Fallbeispiel Abwrackprämie 83

5 Der Aufstieg der Umweltfrage 91

Der Weg in den Mainstream 91

Die Umweltorganisati​onen – Deutschland und Europa 97

Umwelt und Automobil 102

Europäischer Konsens?​ 110

USA 113

China 115

Wirtschaftsverbä​nde und Umweltpolitik 116

Verbraucherverbä​nde 121

6 Manager und Politiker 123

Subjekt oder Objekt 123

Legitimität unternehmerische​n Handelns 125

Nachhaltigkeit 132

Kommunikation, Glaubwürdigkeit und politischer Einfluss 134

Markt, Management und Innovation 142

7 Handels- und Standortpolitik 149

Asset Autoindustrie 150

Protektionismus wie er bisher war 151

Der U-Turn der USA 158

Handelskonflikt USA – China 161

Handelskonflikt USA – EU 166

Fallbeispiel:​ Besuch in Washington 172

Brexit 176

Szenarien 183

8 Produktpolitisch​e Evolution 189

Politik und Mobilität – Grunddesigns 189

Handlungsfelder und Instrumente 192

Wechsel der Hauptrollen – EU, USA, China 196

9 Klimapolitik – Was bisher geschah 205

Gamechanger Klimaschutz 205

Fahrzeugtechnisc​he Innovation und industrielle Motivation 209

Die ersten Flottengesetzgeb​ungen – EU 214

Erste Runde USA 222

Kopenhagen 2009 231

Zweite Runde EU 233

Zweite Runde USA 236

Erste Runde China 238

10 CO2 – aktuelle Debatten im Vergleich 243

USA 243

EU 253

Verbrenneraussti​eg 260

CO2 und Corona 262

China 267

Neue Regulierungslogik anstelle CO2-Ausstoß? 269

Option Wasserstoff?​ 273

Option Bio- und Synfuels?​ 276

Weitere Fragen für die nächsten Runden 279

Szenarien 286

11 Luftqualität 289

Emissionsgesetzg​ebung 292

Immissionsgesetz​gebung 297

Messverfahren und die konkurrierenden „Wahrheiten" 300

Der „VW-Skandal" 306

Rollenspiele 310

Sympolpolitik – Hardwarenachrüst​ung 313

Die Wende – Corona und andere Faktoren 315

Szenarien 317

12 Elektromobilität​ 321

Mütter und Väter 322

Tesla 324

Angebot und Nachfrage – Treiber und Bremser 329

Europa heute – kein Binnenmarkt für Elektroautos 338

Deutschland 341

Batteriefabrik – Investition, Risiko und staatliche Hilfe 349

Politische Optionen für die EU 353

Szenarien 360

13 Digitalisierung 363

Marktordnung und Daten 367

Autonomes Fahren – oder ferngesteuertes?​ 381

Auto-Mobilität als Dienstleistung 387

Industriepolitis​che Fragen 399

Digitale Regulierung 402

Chinesische Alternative?​ 407

Szenarien 409

14 Städte – Brennpunkte und Kampfplätze 411

Herausforderunge​n für urbane Räume 412

Wer braucht überhaupt ein Auto?​ 417

Restriktive Politik 421

Kooperation?​ 428

Optionen und Spekulationen – Neue Kombinationen von Technologie und Regulierung 432

Szenarien 437

15 Neue Zusammenhänge – die ersten drei T-Kreuzungen 441

Obsolete Silos 443

Neue, integrierte Lenkungsoptionen​ 447

Kreuzung 1:​ Wahl der Antriebe 450

Kreuzung 2:​ Machtverteilung im Mobilitätssystem​ 455

Kreuzung 3:​ Die EU im globalen Wettbewerb der Politiken 459

16 Der Mindset entscheidet – wo es „hakt" 465

Engpassfaktor Legitimität 467

Verengung auf einzelne Instrumente 471

Fallbeispiel:​ Deutsche Kfz-Besteuerung 474

Überforderung konventioneller Gesetzgebung 478

Thesen 480

17 Politisch-Instrumentelle Innovation oder Stagnation 483

Kreuzung 4:​ EU, Mitgliedsstaaten​, Kommunen 484

Kreuzung 5:​ Politisch-Instrumentelle Innovation 490

Handlungsoptione​n 490

Regulierung und Legitimation „an der Basis" – Beispiel Road-Pricing 501

18 Zum Schluss 507

Abhängigkeiten 508

Was heißt Führen?​ 512

© Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2021

T. BeckerAutopolitikhttps://doi.org/10.1007/978-3-658-32880-1_1

1. Worum es heute geht – Europa, China, USA

Thomas Becker¹  

(1)

München, Deutschland

Kein anderes industrielles Produkt ist so politisch wie das Automobil. Kein anderes spielt eine so starke Rolle in politischen Debatten und Entscheidungen: Das Auto als individuelles, unbegrenzt flexibles Transportmittel für große Teile der Bevölkerung, ist Ausdruck der Demokratisierung von Mobilität bzw. deren Verheißung. Das Auto und seine Geschichte bilden die Evolution der volkswirtschaftlichen Ordnungssysteme ab: Den Aufstieg zum Massenfortbewegungsmittel in den westlichen Demokratien – vom Käfer bis zum Heckflossen-Cadillac. Das Scheitern des Realsozialismus in Gestalt von Trabant und Wolga. Den Aufstieg Chinas zur wirtschaftlichen Supermacht und zum größten Automobilmarkt der Welt. Automobilproduktion ist zum Kernsektor vieler Volkswirtschaften geworden, und keiner mehr als der deutschen. An kaum einem anderen Industrieprodukt hängen derartig viele Arbeitsplätze, Einkommen, regionale Wirtschaftsstrukturen, Ein- und Ausfuhrbilanzen wie am Automobil. Kaum ein anderer Industriezweig hat in so vielen Ländern eine so starke Ballung wirtschaftlicher aber auch politischer Macht hervorgebracht – in der Hand der Kapitaleigentümer, aber auch der gerade im Automobilbau sehr starken Gewerkschaften. In die Möglichkeit Automobile zu nutzen, wurden mehr öffentliche Gelder in Form von Infrastrukturinvestitionen und Subventionen gesteckt als in andere Wirtschaftssektoren. Kein anderes Produkt definiert umgekehrt so hohe Steuereinnahmen, Gebühren und Abgaben wie das Automobil, wenn es Kraftstoff verbraucht, Parkplätze belegt, Autobahnen benutzt oder Abgase verursacht. Das Auto symbolisiert gesellschaftliche Unterschiede, Armut und Reichtum, kurzum gesellschaftliche Differenzierung: Es macht den Status seines Halters überall sichtbar, wo dieser unterwegs ist. Es ist Gehaltsbestandteil von Angestellten und Arbeitsgerät von Taxifahrern. Das Auto stand am Beginn der sog. „Sharing Economy – vom tatsächlichen Teilen eines Autos bis hin zu hochflexibilisierter abhängiger Beschäftigung ohne soziale Absicherung – bevor diese in anderen Bereichen wie Wohnungen und Gästezimmern um sich griff. Es ist zum sichtbarsten Symbol behaupteter unfairer Handelsbeziehungen, von Protektionismus aber auch vom Kampf um die Öffnung von Märkten geworden. Die Rolle des Autos als handelspolitischem „Zankapfel hat mit dem Amtsantritt von Donald Trump ganz und gar nicht angefangen, sondern nur eine besondere Zuspitzung und Sichtbarkeit bekommen. Es wird auch nach seinem Abgang nicht aufhören, diese Rolle zu spielen.

Ein Jahrhundert lang war das Automobil gleichwohl das globale Produkt schlechthin – in mehrfacher Hinsicht: Die Basistechnologie, der Verbrennungsmotor und die technische Grundauslegung des Fahrzeugs waren bereits kurz nach seiner Erfindung überall auf der Welt die gleiche. Es entwickelten sich frühzeitig global tätige Unternehmen, die einen weltweit extrem eng vernetzten Produktionsverbund anführten. Die Anforderungen an die technische Zulassung eines Fahrzeugs, seine Besteuerung und auch die Regeln für seine Benutzung (Führerschein, Verkehrsschilder und alle anderen Regeln) unterschieden sich international zwar immer in ihren Details. Die Grundkonstellation war jedoch immer die gleiche. Ein Automobil zu besitzen und es auch benutzen zu dürfen, erschloss auf der gleichen technischen Basis die unbegrenzte Freiheit, überall dorthin fahren zu können, wo es Straßen gab. Und dieses Recht galt unbeschränkt in allen Ländern, in allen Städten, zu jeder Uhrzeit und für jeden Autofahrer.

Diese Ausgangslage des 20. Jahrhunderts ist vorbei. Der technologische Kern des Automobils, sein Antrieb, die Innovationen von Otto und Diesel aus dem späten 19. Jahrhundert, werden ersetzt durch neue Technologien. Das Tempo dieser Transformation wird nicht mehr von Ingenieuren in Unternehmen und auch nicht von Kunden bestimmt, sondern von Politikern. Ohne die kalifornische Regulierung gäbe es keinen Tesla, keinen BMW i3 und auch keinen Toyota Mirai. Zugleich bekommt der für alles, was mit dem Produkt passiert allein verantwortliche Autofahrer eine Alternative durch das zunehmend vernetzte und automatisierte Fahren. Und schließlich wird der kostenlose, allumfassende Zugang zur Verkehrsinfrastruktur und zu dem „Biotop des Automobils in immer stärkerem Maße beschränkt und reglementiert – „analog wie seit einem Jahrhundert mit Blech am Straßenrand aber zunehmend und in Zukunft noch mehr digital. Dabei spielt die Politik eine Schlüsselrolle. Diese Rolle reicht von der regulatorischen Ermöglichung neuer technischer Optionen (also z. B. der Änderung des Kfz-Zulassungsrechts) bis zur direkten Beschränkung z. B. des Zugangs zu Innenstädten. Zugleich definiert Politik den Zugang zum Markt, die Chancen von Unternehmen aus dem eigenen Land aber auch aus Drittstaaten. Durch aktives Gestalten aber auch durch Nichtstun bestimmen politische Entscheidungsträger die Zukunft der Automobilindustrie und seine Rolle im Mobilitätssystem insgesamt.

Die Debatten – Umwelt, Digitale Technologie, Mobilitätssystem

Die politische Debatte über die Zukunft des Mobilitätssystems insgesamt findet heute gleichzeitig auf drei Feldern statt. Erstens: Wie kann die Auswirkung von Automobilen auf die Umwelt weiter minimiert, und vor allem der Beitrag zur Klimaerwärmung am wirksamsten vermindert werden? Zweitens: Wo, wie stark und wie schnell wird Technologie in der Lage sein, den Fahrer als Entscheider über das Verhalten des Fahrzeugs zu ersetzen? Drittens: Wie wird Mobilität in urbanen Räumen künftig organisiert und das Verhalten der einzelnen Verkehrsteilnehmer beeinflusst bzw. gesteuert?

Diese Diskussionen laufen in den USA genauso wie in Europa oder in China, ohne dass die Ergebnisse bereits feststünden, ohne dass ein einziger einheitlicher, in sich schlüssiger „Endzustand" absehbar wäre. Es ist zugleich viel wahrscheinlicher, dass auf allen drei der genannten Felder in der EU, den USA und China, nicht das gleiche Ergebnis herauskommen wird. Mehr noch: Technologisch, aber auch politisch-instrumentell hat China die Führungsrolle übernommen, die während der letzten über 100 Jahre Automobilgeschichte in Europa und den USA lag. Es sind aber diese drei Hauptmärkte, auf denen sich letztlich die Zukunft für die europäische Industrie entscheidet, weshalb auch in diesem Buch darauf verzichtet wird, tiefer auf die Debatten in Japan, Korea oder Indien einzugehen. Zugleich sind die Zeiten vorbei, in denen nicht nur technische Innovationen sondern auch die entscheidenden regulatorischen Impulse weltweit übernommen wurden, sobald sie in einem der drei Leitmärkte entwickelt wurden:

So hat Kalifornien seit den 70er-Jahren immer strengere Maßstäbe für die Abgasemissionen von Autos definiert – egal ob es um Rußpartikel, Feinstaub oder NOX ging. Europa hat sie schnell übernommen und weiterentwickelt. China hat sie kurz danach eingeführt. Die Anforderungen an die Autohersteller waren immer die gleichen – mit ein paar Jahren Abstand im Einführungsdatum. Die erste Generation von Klimaschutzgesetzgebungen folgte weltweit einem ähnlichen Muster, nur das hier Europa nach dem Abschluss des Kyoto Abkommens der Treiber war. Der Grundlogik, für die Fahrzeugflotten eines Jahres einen Durchschnittsemissionswert vorzuschreiben, und diesen nach technischen Eigenschaften der Fahrzeuge zu differenzieren, haben sich sowohl die USA als auch China anschließend innerhalb kurzer Zeit zu Eigen gemacht.

Heute diskutieren demgegenüber europäische Städte, Mitgliedsstaaten und die Kommission darüber, in welcher Reihenfolge ganze Fahrzeugtechnologien, beginnend mit dem Dieselmotor, verboten und den Eigentümern der Fahrzeuge der Zugang versperrt werden soll. Diese Debatten wirken sich auf ganze Märkte aus. So hat der Dieselabsatz in Frankreich wahrscheinlich unter den Ankündigungen der Pariser Bürgermeisterin mehr gelitten als unter irgendeinem anderen politischen Faktor. In den USA findet dagegen keinerlei vergleichbare Diskussion statt. Kalifornien hat vielmehr mit dem „Zero Emission Vehicle (ZEV) Mandate die Hersteller gezwungen, emissionsfreie Fahrzeuge anzubieten – aber ohne die anderen zu verbieten. Selbst in Kalifornien geht niemand über den langfristigen Vorstellungen hinaus, für ganz neue Fahrzeuge ausschließlich solche ohne Schadstoffemissionen zuzulassen – und auch dies nur unter der Voraussetzung, dass die Nachfrage der Kunden dies zulässt. Die „Enteignung der Besitzer von Bestandsfahrzeugen ist hier keine Option.

Überlegungen für ein Neuzulassungsverbot von Verbrennern werden in Brüssel und in einer Reihe von-EU-Mitgliedsstaaten sowie in Kalifornien heute ganz konkret angestellt. Die Debatte über das größte industriepolitische Experiment aller Zeiten wird in Europa aber bislang nur auf der Angebotsseite geführt, also bei EU-weiten Vorschriften, die von den Herstellern EU-weit zu erfüllen sind. Dagegen kann auf der Nachfrageseite von einer koordinierten Politik zur Sicherstellung einer hierfür erforderlichen, historisch beispiellos schnell steigenden Nachfrage nach einer völlig neuen Technologie keine Rede sein. Ein Binnenmarkt für elektrische Autos existiert in der EU de facto nicht. Vielmehr differieren Umfang und Design steuerlicher Anreize und Prämien auf der einen Seite, der Ausbaustand der elektrischen Ladeinfrastruktur auf der anderen Seite extrem. Mehr als 8 von 10 neu verkauften BMW in Norwegen hatten 2020 einen Stecker, in Italien waren es nicht einmal 8 von 100.

In China wiederum werden bereits seit längerem die Entscheidungen der Bürger für eine bestimmte Antriebsart mit massiven Vorteilen für das Recht auf die Nutzung des Fahrzeugs verbunden: Eine Nummernschild-Lotterie, wie in Peking, bei der bei einem Elektroauto die Chancen vielfach höher ist als bei einem Verbrenner-Fahrzeug, ist ohne Vorbild und ohne Nachfolger in anderen Märkten. Das gilt erst recht für die Nummernschild-Versteigerung in Shanghai, bei der ebenfalls der Käufer eines elektrischen Autos einen deutlichen Vorteil hat – und derjenige, der reich genug ist, sich die fünfstelligen Preise für ein Nummernschild am Verbrenner-Fahrzeug leisten zu können. Hierdurch wird der Zwang auf die Hersteller, das Angebot an sog. „New Energy Vehicles (NEV)" hochzufahren – angelehnt an das ZEV-Programm Kaliforniens – wirksam ergänzt. Bereits zuvor wurde in einer Reihe chinesischer Metropolen (deren Fahrzeuganzahl jeweils die einiger europäischer Staaten übersteigt) Beschränkungen nach der Endziffer auf dem Nummernschild eingeführt. Entscheidend dabei ist, dass die Vorgaben auf der Angebotsseite, die in China genauso anspruchsvoll sind wie in Europa oder Kalifornien, mit der klaren Forderung an Provinzen und Stadtregierungen einhergehen, hierfür auf Nachfrageseite die Voraussetzungen zu schaffen.

Diese unterschiedlichen Formen der Intervention in die Entscheidungen von Kunden und damit die Planung von Herstellern im Bereich Umwelt- und Klimaschutz sind das Resultat unterschiedlicher politischer Ziele, verschiedener ideologischer Überzeugungen und sehr unterschiedlicher Rahmenbedingungen für die Entscheidung der Kunden in den drei Hauptmärkten. Die Prämissen für unternehmerische Entscheidungen sind deshalb gegenwärtig unsicherer, als sie es seit dem zweiten Weltkrieg in dieser Branche jemals gewesen sind. Es war nie schwieriger, den richtigen Mix an Antrieben, und damit den Kern der Fahrzeugtechnologie, zu planen als heute. Das bedeutet, dass noch nie so viel Geld in die Fähigkeit investiert werden musste, mit sehr verschiedenen denkbaren Entwicklungen zurechtkommen zu müssen. Oder umgekehrt: Noch nie war die Gefahr für die Unternehmen und alle diejenigen die von ihnen abhängen, höher, Fehlentscheidungen zu treffen.

In dem zweiten zentralen Handlungsfeld, der digitalen Vernetzung und Automatisierung des Autofahrens sind es dagegen Unterschiede in den relevanten Industrien selbst und das Verhältnis zwischen privatwirtschaftlicher Innovation und staatlichen Vorgaben, die zu tief greifenden Unterschieden der Debatten führen:

In den USA treiben eine Handvoll privater Unternehmen die Veränderung voran. Die etablierte Automobilindustrie wird von Ihnen ebenso getrieben wie die Politik. Mit Uber, Lyft, Didi und weiteren Anbietern haben innerhalb weniger Jahre neue Anbieter das Geschäft mit Mobilitätsdienstleistungen tief greifend verändert. Inzwischen wird ihr politischer Anspruch, verkehrs- und umweltpolitisch ein wichtiger Teil der Lösung für eine nachhaltige Mobilität in Städten sein zu können, gerade dort am stärksten hinterfragt, wo alles begonnen hat, in Kalifornien. Die Politik hat begonnen darauf zu reagieren, dass, wer heute im Uber sitzt, vorher nicht im eigenen Auto fuhr (wie behauptet), sondern im Bus. Zugleich treten die Google-Schwester Waymo und andere Silicon Valley-Unternehmen mit dem Anspruch an, den Fahrer zu ersetzen und automatisiertes Fahren realisieren zu können. Beim Thema automatisiertes Fahren bilden sich um die US-Technologiefirmen herum Konsortien mit internationalen, auch deutschen Autoherstellern, die eines gemeinsam haben: Die Abhängigkeit von einem amerikanischen Kern an Technologiekompetenz. Und dieser hat natürlich einen starken Bezug zu der Verfügbarkeit von Daten – Daten zum Standort, der Verkehrssituation, aber auch den Interessen und Gewohnheiten der Nutzer. Die Frage, auf welcher Informationsbasis der Fahrer – oder eben auch nicht mehr der Fahrer – entscheidet, welche Strecke er nutzt, wo sich Verkehr ballt, wie Verkehr anders organisiert, beschränkt oder bepreist wird, ist auch eine Frage des Datenzugangs und der technologischen Kompetenz ihrer Verwertung. Auch hier wartete die US-Politik aber bisher überwiegend ab und beschränkt sich auf die regulatorische Flankierung des Entwicklungsprozesses. Der Primat für die Zukunft der Mobilität lag klar im Privatsektor und die Beweislast für die Intervention beim Staat. Dies war unter Clinton und Obama nicht anders als unter Bush und Trump.

In China wurden die entscheidenden technologiepolitischen Weichenstellungen demgegenüber frühzeitig durch Staat und Partei gestellt: Erstens wurden ausländische Unternehmen, vor allem solche aus den USA, bereits am Beginn der Entwicklung von Mobilitätsdienstleistungen faktisch vom chinesischen Markt ausgeschlossen. Neben Didi (dem chinesischen Pendant zu Uber, welches auch dessen chinesischen Ableger übernommen hat) sind es alleine chinesische Anbieter, die eine Chance haben, mit Angeboten wie Ride Hailing (d. h. Buchung einer Mitfahrgelegenheit via App auf dem Smartphone) in China Geschäfte zu machen. Analog wurde auch klar entschieden, dass die Technologie für höhere Automatisierungsgrade von Autos und alle Fragen von vernetzter Mobilität ausschließlich durch chinesische Unternehmen und unter staatlicher Aufsicht entwickelt werden. Dass die USA umgekehrt chinesischen Unternehmen nicht gestatten werden, wichtige infrastrukturelle Aufgaben zu übernehmen, ist nicht nur unter einem Präsidenten Trump wahrscheinlich.

In Europa dagegen hat sich die politische Debatte über andere Mobilitätsangebote lange darauf beschränkt, inwieweit Uber, das aufgrund seines auf „Scheinselbstständigkeit der Fahrer basierenden ursprünglichen Geschäftsmodells in die Kritik geriet, zu Gunsten des Taxis beschränkt bleiben muss. Ob es in Europa gelingt, jenseits einer reaktiven sozial-, nicht verkehrspolitisch motivierten Politik ein eigenes Modell, etwa auf der Grundlage digital vernetzter Taxidienste und Car Sharing zu etablieren, ist gegenwärtig völlig offen. Zugleich ist bislang nicht erkennbar, dass es in der EU einen eigenständigen wettbewerbsfähigen „Tech-Stack für automatisiertes Fahren geben wird. Wenn dies so bleibt, könnte Europa zum „Battleground" amerikanischer und chinesischer Technologieunternehmen werden.

In der dritten Dimension der Veränderung, der Einbindung des Automobils in eine digitale Verkehrsinfrastruktur, die seine Nutzung im täglichen Leben nachhaltig verändern kann, stellt sich die Situation wiederum anders dar:

In Europa wird ein Großteil der laufenden Diskussionen über das Management von Verkehr nach wie vor von dem seit 40 Jahren gepflegten Paradigma aus analoger Beschränkung bzw. Verlangsamung von Mobilität mit dem Auto und der Vorstellung von der Verlagerung auf andere Verkehrsmittel her geführt. Dabei dominieren analoge Instrumente, also Ge- und Verbotsschilder, und eine sehr überschaubare Anzahl von Mautsystemen auf dem Stand der Technik der Jahrtausendwende (wie die London Congestion Charge). Zugleich wird Parkraum verknappt und verteuert – mit der elektronischen Enkelin der guten alten Parkuhr. Und Straßen werden dem Autoverkehr entzogen – mit weißer oder gelber Farbe und Fahrradpiktogrammen. Zwischen städtischen Räumen mit der politischen Bereitschaft zu harter Intervention und Beschränkung bis zu Räumen ohne gestalterische Eingriffe gibt es das gesamte Spektrum. Die Ergebnisse sind ernüchternd: Die Antistauabgabe in London hat den Stau nicht beseitigt, die Fahrrad-Autobahnen in Kopenhagen haben Menschen aus dem Bus auf das Fahrrad geholt ohne dass der Pkw-Verkehr abgenommen oder die Staus sich verringert hätten. Und die Dieselfahrverbote haben zwar eine Verlagerung zu mehr Benzinern (und damit CO2) bewirkt, nicht aber eine signifikante Verbesserung der Luftqualität.

In den USA dominiert dagegen nach wie vor die Logik „Freie Fahrt für freie Bürger" allerdings mit unterstützenden Angeboten aus der Internet-Ökonomie. Von einer Mobilisierung des Potenzials digitaler Werkzeuge für einen wesentlich effizienteren, differenziert gesteuerten Verkehrsfluss kann auch hier keine Rede sein. Während z. B. in Manhattan die Regulierung einerseits über extrem hohe Parkgebühren, die Maut für Brücken und Tunnel andererseits funktioniert, hat die Diskussion über Road-Pricing in Los Angeles gerade erst begonnen. Dies ist aber gleichwohl umso bemerkenswerter, als jegliche Form von Abgaben und Steuern wohl nirgendwo so starke Widerstände zu überwinden hat, wie in den USA.

In China dominiert gegenwärtig zwar noch die Intervention durch die (sozial stark diskriminierende) Beschränkung der Zulassung zur Benutzung besonders überfüllter urbane Räume. Es gibt aber Diskussionen in Richtung weit ausdifferenzierterer elektronischer Steuerungssysteme. Automatisierung folgt hier nicht der westlichen Logik eines „autonom agierenden Fahrzeugs, das dem Willen seines Fahrers dient, sondern einer faktischen digitalen Fernsteuerung zur Optimierung des Verkehrssystems. Dabei wird nicht nur daran gearbeitet, bisher analog funktionierende Regulierungssysteme (Parken, Straßenbenutzung usw.) zu digitalisieren. Sondern es werden Lösungen diskutiert, die durch digitale Vernetzung überhaupt erst möglich werden. Dazu gehört das Konzept des „City Brains, das unmittelbar mit Fahrzeugen kommuniziert und deren Verhalten in Teilen fernsteuert. Das „Wann und „Wohin der Nutzung des Autos könnte in China Gegenstand einer zentralen Steuerung werden.

Es ist durchaus möglich, dass China in einem überschaubaren Zeitraum bewiesen haben wird, wie heute völlig verstopfte Megacities wirksam „aufgeräumt werden können. Mit der Ausschöpfung des Potenzials digitaler Lenkungsoptionen und natürlich unter den Voraussetzungen wesentlich schwächerer Bürger- und Persönlichkeitsrechte. Und dies alles, während in Europa die jahrzehntelangen dogmatischen Debatten der städtischen Verkehrspolitik linear und mit voraussichtlich enttäuschenden Ergebnissen weitergeführt werden. Und die USA zwar neue Geschäftsmodelle, neue Technologien hervorbringen, bei einem wirksamen digitalen Management von Mobilität jedoch ebenfalls hinter China hinterherhinken. Auch hier könnte die Beschränkung des Marktzugangs für „kritische Technologien das etablierte Instrumentarium der Handelspolitik – Zölle und fahrzeugtechnische Auflagen – erweitern um eine neue Qualität von Schutzinstrumenten. Hierbei wird es nicht mehr um Anteile am heutigen automobilen Wertschöpfungskuchen gehen, sondern um die Hoheit über Stellgrößen des Verkehrssystems.

Die Kreuzungspunkte europäischer Politik

Für die europäische Automobilindustrie bedeutet dieses Umfeld eine historisch beispiellose Herausforderung. Ihre Zukunft wird aus drei Perspektiven gleichzeitig von außen bestimmt: Erstens von einer Klima- und Umweltpolitik der EU und ihrer Mitgliedsstaaten, die zum dominanten Faktor aller industriepolitischen Weichenstellungen geworden ist. Aber zweitens auch von einem immer härteren Willen städtischer Entscheidungsträger zur Beschränkung und Umsteuerung des Verkehrs auf lokaler Ebene. Drittens von technologischen Innovationen, die von „außen" kommen und das Szenario einer völlig neuen Abhängigkeit von Dritten an die Wand werfen. Bei all diesen Themen ist die EU ihrem Anspruch, einen Binnenmarkt zu schaffen, bisher nicht wirklich gerecht geworden. Im Gegenteil: Fragmentierte Verbotsdebatten auf lokaler und nationaler Ebene, lassen dieses Kernelement der europäischen Idee immer fraglicher erscheinen. Die Sicherheit, mit der Erfüllung von EU-Recht überall auch das gleiche Recht und die technisch-wirtschaftliche Möglichkeit zur Nutzung eines industriellen Produktes zu erwerben, erodiert. Das gleiche gilt für Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten z. B. im Bereich Ladeinfrastruktur oder Elektroförderpolitiken, bei denen das Spektrum innerhalb der EU heute kaum kleiner ist als in der Gesamtheit der industrialisierten Welt und Teile der EU sogar von Schwellenländern überholt werden.

Die europäische Automobilindustrie befindet sich in einem „perfekten Sturm" zwischen technologischen, wirtschaftlichen und politischen Faktoren, die ihre Zukunftsfähigkeit in Frage stellen. Und dies alles passiert zu einem Zeitpunkt, wo ihre Legitimität, das Vertrauen, das sie als wichtigster Wirtschaftszweig vor allem Deutschlands, dringend benötigen würde, durch Rechtsverstöße eines Teils der Unternehmen geschwächt ist. Keine andere Industrie ist gegenwärtig so sehr Gegenstand aufgeheizter, ideologischer Diskussion und härterer öffentlich-medialer Auseinandersetzungen wie die Automobilindustrie in Europa und Deutschland. Das Automobil wird bei allem Rückhalt, den es bei vielen Millionen Menschen genießt, heute grundsätzlicher infrage gestellt als jemals zuvor. Nicht nur Politiker, auch die Unternehmen und ihr Topmanagement müssen deshalb ihre Haltung, ihr grundsätzliches Agieren im Verhältnis zu Öffentlichkeit und Politik grundlegend verändern.

Diese Situation ist nicht erst in den letzten Jahren einfach so „entstanden". Sie ist vielmehr, gerade mit Blick auf Europa, das Ergebnis des komplexen Zusammenwirkens einer ganzen Reihe von Faktoren, die sich zwischen Politik, öffentlicher Meinung, Medien und Industrie ganz spezifisch entwickelt haben. Deshalb lässt sich auch die Frage, ob und wie es verhindert werden kann, dass Europa in einem seiner industriellen Schlüsselsektoren strukturell ins Hintertreffen gerät, nicht beantworten, ohne die Rekonstruktion derjenigen Faktoren, die den aktuellen Status Quo herbeigeführt haben. Beides, nachzuzeichnen, wie sich die Politik rund um das Automobil entwickelt hat und zu diskutieren, welche Veränderungen in den kommenden Jahren möglich und nötig sind, und was sie erfordern, wird in den folgenden Kapiteln unternommen.

Die Europäische Union steht vor entscheidenden Weichenstellungen, welche die Zukunft der europäischen Automobilindustrie definieren werden. Dabei wird es nicht mehr darum gehen, etablierte politische Handlungsfelder immer wieder nachzujustieren, sondern es werden Entscheidungen nötig, die eine grundsätzliche Wahl zwischen einander ausschließenden Entwicklungsrichtungen bedeuten. So wie an einer T-Kreuzung nicht mehr die Möglichkeit besteht, geradeaus weiter zu fahren, steht Europa vor der Frage, ob es nach rechts oder links (dies nicht parteipolitisch verstanden) abbiegt. Und für alle Verkehrsteilnehmer, die Industrie, die Öffentlichkeit und die Wettbewerber Europas wird es darauf ankommen, wann Europa den Blinker setzt und ob es bei der einmal angezeigten Richtungsentscheidung bleibt. Die drei inhaltlichen Kreuzungspunkte heißen:

1.

Welche Technologien treiben die Autos an?

2.

Wie wird die Macht im Mobilitätssystem der Zukunft verteilt?

3.

Welches Verhältnis sucht Europa zu den USA und China?

Diese drei Fragen betreffen die zentralen Inhalte der künftigen Politik in Europa. Darüber hinaus werden aber immer wieder zwei weitere Verzweigungen für die künftige Entwicklung sichtbar:

4.

Wie werden die Rollen zwischen europäischer, nationaler und städtischer Ebene verteilt?

5.

Wie werden politische Entscheidungen vorbereitet, begründet und überprüft?

Diese beiden Kreuzungen beziehen sich auf die institutionelle und instrumentelle Innovationsfähigkeit des politischen Systems und damit auch auf das Rollenverständnis von politischen Entscheidern, Unternehmen, Verbänden, Stakeholdern und Medien. Die These dieses Buchs lautet, dass die heutigen politischen Prozesse und Instrumente der Politik rund um das Auto durch die technologischen Veränderungen ebenso in Frage gestellt werden, wie das Auto selbst.

Struktur des Buchs

Dieses Buch ist in drei Teile gegliedert:

In den ersten fünf Kapiteln wird der Hintergrund ausgeleuchtet, vor dem sich die gegenwärtigen politischen Debatten rund um das Automobil abspielen. Ausgehend von der Prägung der Industrie durch länger zurückliegende, im Folgenden nicht mehr vertieft untersuchte politische Weichenstellungen (Kap. 2) werden im dritten Kapitel der Prozess politischer Entscheidungen und die dabei relevanten Akteure kurz beschrieben, um die konzeptionellen Werkzeuge für die spätere Rekonstruktion der heutigen Debatten darzustellen. Anschließend geht es um die Rolle, die das Automobil in der wirtschaftlichen Systemdebatte des 20. Jahrhunderts gespielt hat (Kap. 4). In Kap. 5 wird die Umweltfrage als paradigmatische Veränderung des politischen Rahmens ausgeleuchtet, während das sechste Kapitel das grundsätzliche Verhältnis zwischen unternehmerischem Management und politischen Entscheidungsprozess darzustellen versucht.

Die folgenden acht Kapitel beschreiben diejenigen politischen Auseinandersetzungen, die bis heute die Debatte rund um das Automobil bestimmen. Sie werfen einen Blick zurück in die jüngere politische Geschichte, um verständlich zu machen, wie die sich heute kumulierenden Debatten über die letzten Jahrzehnte entstanden sind. Ausgehend von der im siebten Kapitel untersuchten wirtschaftspolitischen Frage, wie der automobile „Wertschöpfungskuchen" durch nationale Politik gestaltet und verteilt wurde, vollzieht Kap. 8 den Schwenk zur Politik rund um das Produkt Automobil. Dabei kreisen Kap. 9 und 10 um die bislang wichtigste produktpolitische Frage, nämlich den Klimaschutz. Im elften Kapitel geht es um Schadstoffemissionen und Luftqualität, während in Kap. 12 Elektromobilität als Lösungsweg für die beiden vorgenannten ökologischen Herausforderungen diskutiert wird. Mit der Digitalisierung der Mobilität mit dem Auto wird im dreizehnten Kapitel ein wesentlicher technologischer Veränderungsfaktor beschrieben, der auch das politische Spielfeld verändert. Im vierzehnten Kapitel schließlich wird auf den städtischen Raum als Austragungsort wesentlicher Debatten rund um das Auto eingegangen.

Die deskriptive Logik wie die politischen Debatten bisher verlaufen sind, wird in den letzten vier Kapiteln verlassen. Zugleich wird dezidiert die Frage nach europäischen Handlungsoptionen im Vergleich mit den USA und China gestellt. Kap. 15 stellt zunächst die These auf, dass die bisherigen Trennlinien der politischen Handlungsfelder obsolet werden und stattdessen eine integrierte Perspektive nötig wird. Zugleich arbeitet dieser Abschnitt heraus, auf welchen inhaltlichen Feldern gewollt oder ungewollt, gesteuert oder zufällig, planmäßig oder planlos richtungweisende Entscheidungen für die europäische Politik anstehen – die ersten drei der o. g. T-Kreuzungen. Kap. 16 setzt sich kritisch mit denjenigen Faktoren auseinander, welche die gegenwärtigen Diskurse aus der ideologischen Erbschaft der Vergangenheit heraus belasten. Aus der hierbei ebenso mit dem vorangegangenen Kapitel deutlich gewordenen wertenden Haltung heraus stellt Kap. 17 nicht mehr die Frage nach inhaltlichen Weichenstellungen in den einzelnen politischen Entscheidungsfeldern, sondern diskutiert anhand der vierten und fünften T-Kreuzung die Fragen einer künftigen politischen Steuerungslogik jenseits der etablierten Prozesse und Strukturen. Kap. 18 formuliert die abschließende These einer historisch singulären Phase von gegenseitiger Abhängigkeit zwischen Politik und Industrie, die für den politischen Prozess, aber auch für das Entscheiden in den Unternehmen den Zwang zu tief greifender Veränderung mit sich bringt.

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T. BeckerAutopolitikhttps://doi.org/10.1007/978-3-658-32880-1_2

2. Wie die Autoindustrie gemacht wurde

Thomas Becker¹  

(1)

München, Deutschland

Die Automobilindustrie, die wir heute sehen, ist nicht (und weniger als die meisten anderen Industrien) das Ergebnis urwüchsiger Kräfte der Marktwirtschaft, sondern ist bereits seit den frühen Phasen ihrer Entwicklung das Ergebnis politischer Weichenstellungen.

Demokratisierung „exklusiver" Fortbewegung

In der Geschichte der Fortbewegung von Menschen gibt es eine Konstante: Die Chance zur Wahl der Mitreisenden markierte den Unterschied zwischen den Mobilitätssystemen. Alleine zu Fuß zu reisen war lange und oft gefährlich, Reisegruppen ein Schutzmechanismus. Sicherer aber viel teurer war das Pferd. Die Reichen reisten im eigenen Wagen und dazugehörigem Personal. Ein Auto konnte sich zu Beginn nur leisten, wer schon vorher mit einem eigenen Fahrzeug unterwegs war. Es ersetzte zunächst das Pferd in Sport und Freizeit und die Kutsche als Personentransportmittel der Oberschicht sowie als Gütertransporteur. Noch im 19. Jahrhundert galt hierbei von der eigenen Kutsche statt derjenigen der Post, über das Erste Klasse Abteil im Zug bis zu den ersten Autos eine Konstante: Der Zwang mit von Dritten festgelegten anderen Menschen zu reisen, wird ganz überwiegend nicht als Bereicherung erlebt – die Chance zur Ausdehnung der Privatsphäre auf das Reiseerlebnis dagegen schon. Privatheit unterwegs war immer ein Privileg, das kostete – und zwar viel mehr, als sich die allermeisten Menschen leisten können. Zugleich waren Autos Instrumente der Selbstdarstellung nach außen und zugleich Teil der persönlichen Lebenswelt und auch in diesen Eigenschaften ein Privileg von wenigen. In ihrer Frühzeit symbolisierten Autofahrer und Automobile deshalb ein teilweise negativ wahrgenommenes Verhalten von reichen „Spielzeugbesitzern". Das Auto war eine Extravaganz, die man sich zusätzlich zu mehreren Kutschen und/oder Sportpferden in die Remise stellte.

Das Auto als Massenverkehrsmittel, die fundamentale Transformation seiner Rolle durch Henry Ford und andere frühe Visionäre hat dies grundlegend verändert. Das eigene Auto ist neben seiner enormen Flexibilität auch deshalb so eine Wachstumsstory, weil es die Option „exklusiven", also andere ausschließenden Unterwegsseins in einem Grad ohne geschichtliches Vorbild demokratisiert hat. Maximale Flexibilität und relative Sicherheit, Geschwindigkeit Selbstdarstellung und die Ausdehnung der persönlichen Lebenswelt, objektiver Transportnutzen, vor allem aber emotionales Erleben von Geschwindigkeit und Fahrspaß wurden schrittweise Hunderten von Millionen von Menschen ermöglicht, denen zuvor nur öffentliche Transportmittel oder das Fahrrad und das Motorrad zur Verfügung standen.

In den ersten drei bis vier Jahrzehnten der Automobilgeschichte war das Auto deshalb auch ein zusätzliches Verkehrsmittel, das ohne massive staatliche Interventionen mit vorhandenen Optionen konkurrieren musste. Dies änderte sich nachhaltig seit den 20er- und 30er-Jahren mit der Massenmotorisierung als Katalysator. Investitionen in öffentliche Infrastruktur, die Schwerpunkte der Stadtplanung und das rechtliche Regelwerk verschoben sich immer weiter zulasten von Eisenbahn und öffentlichem Nahverkehr. Politik hat das Auto zum echten, massenrelevanten Verkehrsmittel gemacht, sobald es Produkte gab, die dies glaubwürdig ermöglichten. Erst dies verschaffte der Politik die Legitimität zugunsten des Autos die „Weichen für die Zukunft des Verkehrs zu stellen. Der Weg in die Zugänglichkeit für mittlere Einkommensschichten – zunächst schon während des ersten Weltkriegs in den USA und dann verzögert in Europa – markierte einen entscheidenden Durchbruch für die Akzeptanz des Automobils und auch für die Generierung von politischer Unterstützung. Erhebliche Teile der Straßeninfrastruktur wurden von Bevölkerung und Staat vorfinanziert und dies teilweise bereits lange bevor sich ein größerer Teil der Steuerzahler selbst ein Auto leisten konnte. Zugleich nahmen andere Funktionsvoraussetzungen für das Automobil wie z. B. Treibstoffproduktion und Tankstelleninfrastruktur einen steigenden Stellenwert ein. Insbesondere die 30er-Jahre waren von diesem massiven, politisch stark geförderten Expansionsprozess der Industrie und der Verbreiterung ihrer Kundenbasis geprägt. Der bekannteste Fall der Neuorientierung von Stadtplanung auf das Auto hin ist die Beseitigung der Straßenbahn im Großraum Los Angeles zu Gunsten gigantischer Stadtautobahnen. Allerdings zeugten auch bereits die Pläne von Le Corbusier aus den 30er-Jahren für die totale Neugestaltung der Stadt Paris vom gleichen Denken. Nicht nur sahen diese vor, den bestehenden Altbaubestand abzureißen und durch rationalisierte Wohnhochhäuser zu ersetzen, sondern auch dem Wirrwarr mittelalterlicher Straßen durch eine Hierarchie von Autobahnen und lokalen Verbindungsstraßen ein Ende zu machen. In Deutschland zwang die Zerstörung zahlreicher Innenstädte nach dem zweiten Weltkrieg zu städtebaulichem Umdenken und führte zu einer starken Orientierung an der „autogerechten Stadt. Zwar gingen in Europa so gut wie nirgendwo die politischen Entscheider soweit wie an der US-Westküste, die Infrastrukturinvestitionen des Wirtschaftsaufschwungs nach dem zweiten Weltkrieg gingen aber eindeutig primär in Richtung Automobil.

In den Ländern des Westens war der Umfang, in dem der Gesetzgeber einzelne Bereiche der Mobilität der Entscheidung durch Marktprozesse entzog, immer umstritten und wurde vielfach nachjustiert. Verstaatlichung und die Gegenbewegung der Privatisierung beispielsweise im Bereich öffentliche Verkehrsinfrastruktur reflektieren unterschiedliche und wechselnde Grade des politisch-ideologischen Vertrauens oder Misstrauens in privatwirtschaftliches Agieren. So bei der Verstaatlichung der allermeisten privaten Eisenbahnen in der ersten Hälfte des 20 Jahrhunderts und den demgegenüber weit zurückhaltenderen Privatisierungen der Jahrtausendwende. Der teilweise oder ganz vor marktwirtschaftlichem Wettbewerb geschützte Bereich der sogenannten „Daseinsvorsorge" unterliegt hierbei bis heute und nahezu überall mehr oder weniger engen staatlichen Kontrollen bzw. direkter Lenkung. Dies ist auch dann so, wenn er in der Rechtsform von Unternehmen auftritt, wie z. B. bei den den öffentlichen Nahverkehr dominierenden städtischen Verkehrsbetrieben. Hier, im urbanen ÖPNV ist bis heute auch das institutionalisierte Misstrauen in privatindustrielle Alternativen am stärksten.

Die Rolle des Autos als Produkt ist somit ganz entscheidend das Ergebnis weltweit über ein Jahrhundert hinweg gleichgerichteter politischer Entscheidungen, die sich in Geschwindigkeit und Umfang nicht aber ihrer Richtung nach unterschieden. Aber auch die Produktion von Automobilen und die Gestalt der Automobilindustrie war das Ergebnis politischer Eingriffe und Weichenstellungen. Die folgenden Beispiele sollen dies illustrieren (nicht umfassend beschreiben) – in zeitlicher Abfolge und mit steigender Relevanz für die aktuelle Situation:

Deutschland, Frankreich und Großbritannien

Jedem, der sich in kompakter Form darüber informieren will, in welchem Umfang die Automobilindustrie Deutschlands auch das Ergebnis politischer Entscheidungen ist, dem seien die Reden empfohlen, die Adolf Hitler auf den Eröffnungsveranstaltungen der Internationalen Automobil Ausstellung zwischen 1933 und dem Beginn des Zweiten Weltkriegs gehalten hat. Die Agenda, die hier klargelegt wurde, war eindeutig: Der strategische Fehler der Konservativen in Deutschland sei es demnach gewesen, das Potenzial des Automobils für die Volkswirtschaft systematisch zu unterschätzen, weil man es in seiner Rolle als Luxusgut für Reiche konservieren wollte. Der Fehler von Kommunisten und Sozialdemokraten sei es dagegen gewesen, das Auto genau aus diesem Grunde zu verteufeln. Er dagegen, so Hitler, werde sich aber den revolutionären Gedanken von Henry Ford zu eigen machen und das Automobil in seinem vollen Potenzial einer erweiterten, starken Wertschöpfungskette etablieren. Diese reiche von der Stahlfertigung bis hin zum Autobahnbau, dem überaus erfolgreich propagandistisch ausgeschlachteten Symbol der NS-Arbeitsbeschaffungspolitik. Die Gründung eines eigenen neuen Unternehmens zur Produktion des „Volkswagens" durch die Nationalsozialisten folgte konsequent der Idee, unter staatlicher Regie die Massenmobilisierung als Legitimitätsverstärker des politischen Systems zu nutzen und zugleich ein Symbol für den angeblich aufgehobenen Antagonismus von Kapital und Arbeit zu schaffen (finanziert mit beschlagnahmten Gewerkschaftsvermögen).

Vor dem Krieg bestand die französische Automobilindustrie aus zwei Gruppen: Auf der einen Seite sehr erfolgreiche Luxushersteller von denen der noch heute bekannteste Name Bugatti lautet, zu denen aber auch Delage, Delahaye oder Talbot gehörten. Auf der anderen Seite Renault, Peugeot und Citroën oder Simca, die den Volumenmarkt, der auch in Frankreich stark expandierte, bedienten. Die unmittelbar nach dem Krieg antretenden französischen Regierungen stellten dann allerdings Weichen, die zu einer massiven Bereinigung der Automobilindustrie Frankreichs wesentlich beitrugen. Auf der einen Seite erfolgte die Verstaatlichung von Renault – wegen der Zusammenarbeit von Louis Renault mit Nazi-Deutschland. Auf der anderen Seite wirkte eine verschärfte Besteuerung auf Basis der so genannten „Steuer-PS". Diese erschwerten in einem ohnehin extrem schwierigen Marktumfeld die Überlebensbedingungen bzw. die Voraussetzungen für einen Neustart für die Luxusmarken. Dass Frankreich heute in vielen Produktkategorien von Kleidung über Lebensmittel bis hin zu anderen Sektoren für Luxuskonsum steht, im Automobilbau jedoch bereits seit Jahrzehnten nicht mehr, hat seine Wurzeln in diesen lange zurückliegenden politischen Weichenstellungen.

Die britische Automobilindustrie – und dies wird für die Brexit-Frage noch relevant werden – hat wiederum eine andere Geschichte von Intervention hinter sich. Diejenigen Hersteller, die es nach Kriegswirtschaft, dem Verlust des exklusiven Zugangs zu den Märkten des Empire und in einem massiv geschwächten Heimatland in die 60er-Jahre schafften, waren vielfach technologisch und wirtschaftlich nicht mehr wettbewerbsfähig. Weil aber andererseits der Automobilbau auch in seiner engen Vernetzung mit vorgelagerten Industrien eine offensichtliche Schlüsselrolle spielte, erfolgte Ende der 60er-Jahre die verzweifelt-defensive Zwangsfusion eines großen Teils der britischen Automobilindustrie zur British Leyland Corporation. Diese wurde 1975 konsequenterweise auch noch verstaatlicht. Hierbei wurden starke Marken wie Jaguar oder Land Rover zusammen mit wirtschaftlichen Todeskandidaten oder Herstellern, die fast nur noch als Markenembleme existierten (Morris, Austin usw.), zusammengeworfen. Das Ergebnis war ein mit erheblichem Aufwand für den Steuerzahler finanziertes Hinauszögern einer Bereinigungskrise. Die heutige britische Automobilindustrie ist dagegen indirekt das Ergebnis der Antwort auf dieses Desaster: Anstatt wie die vorangegangenen Regierungen zu versuchen, originär britische Hersteller künstlich am Leben zu erhalten, schalteten Premierministerin Thatcher und ihre Nachfolger auf Anreize für ausländische Investoren. Dieses geschah nicht mehr unter der Prämisse des Commonwealth und der britischen Inseln als wichtigstem Zielmarkt, sondern unter den Bedingungen der Mitgliedschaft Großbritanniens in der EU. Die heute bestehenden großen Standorte von Honda, Nissan und Toyota in Großbritannien sind allesamt das Resultat dieser politischen Entscheidungen. Das gleiche gilt für die Übernahme der Rover Group durch BMW oder von Bentley durch Volkswagen.

USA

Die Entwicklung in den USA ist geprägt von der starken regionalen Ballung des Automobilsektors in der Zeit vor und bis lange nach dem zweiten Weltkrieg. Das Auto-Biotop Detroit, Michigan, mit den drei großen Herstellerkonglomeraten Ford, GM und Chrysler (den sog. „Großen Drei") nahm und nimmt bis heute eine Sonderstellung im Vergleich zu anderen wirtschaftlichen Sektoren in den USA ein. Dies liegt vor allem an der starken Rolle, an der Funktionsweise und dem historischen Agieren der Automobil-Gewerkschaft UAW (United Auto Workers). In den Jahrzehnten unübertroffenen Wachstums – insbesondere in den 30er- bis 60er-Jahren – lag Ihr Fokus darauf, den scheinbar unbegrenzt wachsenden Wohlstandskuchen so erfolgreich mit der Arbeitgeberseite zu teilen wie möglich. Dass sich ein Rückgang der Innovationsfähigkeit als Folge geteilten Kurzfristdenkens einstellte, bekam die Industrie in den USA erstmals in den 80er-Jahren zu spüren – damals mit den japanischen Herstellern als größter und sichtbarster Bedrohung. Die Abwehrreaktion erheblicher Teile der politischen Akteure, vor allem der Gewerkschaften und der Demokratischen Partei aber auch erheblicher Teile der Republikaner waren schon damals Protektionismus und Importbeschränkung. Donald Trump und seine Berater verwiesen daher immer wieder auf den angeblichen Erfolg der Verhandlungen der Reagan-Administration mit Japan über die damaligen freiwilligen Beschränkungen von Ausfuhren in den 80er-Jahren.

Genauso wahr ist aber auch, dass japanische Hersteller die ersten waren, die für den Zugang zu dem großen und ertragsstarken US-Automobilmarkt bereit waren, ein Eintrittsticket in Gestalt lokaler Produktion zu zahlen. Hierfür wählten sie aber vor allem solche Bundesstaaten, in denen aufgrund anderer rechtlicher Voraussetzungen höchstmögliche Hindernisse für die Einrichtung einer Gewerkschaftsvertretung, namentlich der UAW aus Detroit, bestanden. Der historische „Track Record des Verhältnisses der Sozialpartner nach Detroiter Praxis aber auch die erheblichen Kosten und Verpflichtungen, die er mit sich brachte, machten Investitionen in Staaten ohne „Car-Heritage attraktiv. Deutsche und koreanische Hersteller folgten diesem Beispiel (Daimler in Alabama, BMW in South Carolina, VW in Tennessee) auch weil diese Staaten massiv in die Ansiedlung der Autohersteller und ihrer Lieferanten sowie in die industrierelevante Infrastruktur investierten.

China

Kein anderer Industriesektor steht so sehr für den Erfolg staatlicher Industriepolitik in China wie die Automobilindustrie. Mit dem Joint-Venture-Zwang wurde von Anfang an, also seit dem Start der Kooperation von VW mit der Shanghai Automotive Industry Corporation (SAIC) im Jahr 1984 eine unmittelbare Einwirkungsmöglichkeit für alle strategischen Entscheidungen der Unternehmen geschaffen, von der in unterschiedlicher Intensität Gebrauch gemacht wurde und wird. Mindestens besteht aber ein eindeutiger Zustimmungsvorbehalt und Abstimmungsnotwendigkeit für alle wesentlichen Unternehmensentscheidungen mit den Behörden der Zentralregierung und den Anteilseignern des jeweiligen chinesischen Partners – vor allem, wenn dieser einer Gebietskörperschaft gehört. So sind die beiden größten chinesischen Automobil-Konglomerate in der Hand der Zentralregierung (First Automotive Works, FAW), und einer Kommune (Shanghai Automotive Industry Corporation – SAIC). Man stelle sich als Illustration vor, die BMW AG wäre im 100-prozentigen Eigentum der Stadt München, hätte den Oberbürgermeister als Aufsichtsratsvorsitzenden und alle Einkaufsentscheidungen größeren Ausmaßes würden mit Priorität für ortsansässige Lieferanten getroffen.

Das Ergebnis dieser Politik ist auf den ersten Blick imposant: Eine gewaltige Automobilindustrie mit einer kompletten, tief gestaffelten Lieferkette. Namentlich die staatseigenen Unternehmen sind die Spritze von Pyramiden aus kreuz und quer miteinander verflochtenen Lieferantenstrukturen, die in erheblichem Maße Beschäftigung im Industriesektor sichern. Auf den zweiten Blick stellt sich die Sache allerdings deutlich anders dar: Keiner der großen Staatshersteller hat es bisher geschafft, ein relevanter weltweiter Player zu werden. Dies liegt auch an der bisherigen klaren Binnenorientierung der Automobilpolitik, die angesichts des internen Marktvolumens voll darauf fokussiert war, dieses mit möglichst viel lokaler Wertschöpfung auszuschöpfen.

In den letzten Jahren erfolgte aber eine